การบังคับใช้กฎหมายและการกำหนดนโยบายสาธารณะในกรณีรัฐวิสาหกิจ

การบังคับใช้กฎหมายและการกำหนดนโยบายสาธารณะ

ในกรณีรัฐวิสาหกิจ

        ภาวะความปั่นป่วนในกระบวนการจัดทำบริการสาธารณะซึ่งอยู่ในความรับผิดชอบของหน่วยงานที่เรียกว่า “รัฐวิสาหกิจ” ได้เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องตลอดระยะเวลาสิบห้าปีที่ผ่านมา ปรากฏการณ์ซึ่งแสดงถึงภาวะดังกล่าวได้ปรากฏสู่สาธารณชนเป็นระยะในรูปของการชะงักงันของการจัดทำบริการสาธารณะอันเนื่องมาจากปัญหาแรงงานสัมพันธ์ จากความขัดแย้งในเชิงนโยบายต่อปัญหาการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ จนกระทั่งถึงการนำพลังต่อรองของพนักงานรัฐวิสาหกิจไปสร้างความกดดันเพื่อก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงทางการเมือง ฯลฯ
        สภาวการณ์ดังกล่าวนี้ นอกจากจะแสดงให้เห็นถึงภาพด้านหนึ่งของสภาวะวิกฤตของโครงสร้างทางกฎหมายในการจัดองค์กรและการควบคุมรัฐวิสาหกิจ แล้ว ยังสะท้อนถึงความไร้ประสิทธิภาพของกระบวนการบังคับใช้กฎหมาย (โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายแรงงานสัมพันธ์) และยังแสดงถึงความบกพร่องในกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะในส่วนที่เกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจอีกด้วย
        โดยที่การศึกษาทางกฎหมายมหาชนในบ้านเราเพิ่งจะมีการตื่นตัวขึ้นในระยะเวลาไม่นานมานี้ และโดยที่ในระยะเริ่มแรกความสนใจในเรื่องดังกล่าวในด้านที่เกี่ยวกับกฎหมายปกครองได้เน้นไปที่การศึกษาเกี่ยวกับสถาบันทางปกครองและการจัดตั้งองค์กรเพื่อควบคุมการใช้ดุลพินิจทางปกครอง ตลอดไปถึงลักษณะและขอบเขตทางกฎหมายของนิติกรรมทางปกครอง (ซึ่งก็นับได้ว่าเป็นความจำเป็นพื้นฐานในการทำความเข้าใจต่อกฎหมายปกครอง) ดังนั้น การศึกษาในเรื่องบทบาทและภาระหน้าที่ของรัฐในทางเศรษฐกิจ ตลอดจนถึงการที่รัฐเข้าไปมีส่วนร่วมในการดำเนินการทางเศรษฐกิจโดยตรงโดยองค์กรในรูปรัฐวิสาหกิจ อันอยู่ในขอบเขตของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจ (droit public economique) จึงยังไม่ได้รับความสนใจมากนักในวงการกฎหมายในปัจจุบัน ทั้งที่ภาคเศรษฐกิจมหาชนของประเทศเรามีงบประมาณรายจ่ายที่สูงกว่างบประมาณแผ่นดิน โดยมีสินทรัพย์รวมถึงเกือบ 9 แสนล้านบาท2 และมีการจ้างงานถึงเกือบ 260,000 คนเมื่อสิ้นปีงบประมาณ 2532
        ขนาดและความสำคัญตลอดจนผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจและต่อสังคมของภาคเศรษฐกิจมหาชนดังกล่าวนี้ย่อมยืนยันอยู่ในตัวถึงความจำเป็นในการศึกษาค้นคว้าทางกฎหมายเกี่ยวกับบทบาทในทางเศรษฐกิจของรัฐ ซึ่งมีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าบทบาทในทางการจัดการปกครองที่มีมาแต่เดิม ความตื่นตัวของนักกฎหมายและการให้ความสนใจต่อแนวความคิดพื้นฐาน ตลอดจนหลักเกณฑ์ทางกฎหมายภายในกรอบของกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจจึงเป็นความจำเป็นเร่งด่วนสำหรับประเทศของเรา ในภาวะที่มีความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจอย่างรวดเร็ว และมีความสับสนในบทบาททางเศรษฐกิจของรัฐ (ซึ่งแสดงผ่านปัญหารัฐวิสาหกิจ) เช่นในปัจจุบัน
        บทความนี้มุ่งจะเสนอสภาพของปัญหาเฉพาะบางประการที่สำคัญ อันเกิดจากความสับสนในบทบาทของรัฐในการเข้าไปดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจ และเสนอแนวคิดพื้นฐาน ตลอดจนหลักเกณฑ์ทางกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับปัญหาดังกล่าว อันอาจจะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาเหล่านี้ด้วยวิธีการทางกฎหมาย ตลอดจนอาจจะนำไปสู่การกำหนดนโยบายสาธารณะที่มีความชัดเจนในเรื่องรัฐวิสาหกิจในที่สุด
        เพื่อให้ง่ายต่อการทำความเข้าใจ จะได้แยกปัญหาเฉพาะที่เกี่ยวข้องกับรัฐวิสาหกิจออกเป็นเรื่อง ๆ รวมเป็น 4 ประการด้วยกัน กล่าวคือ 1. ปัญหาแรงงานสัมพันธ์ในรัฐวิสาหกิจ 2. ปัญหาการกำหนดค่าจ้างของพนักงานรัฐวิสาหกิจ 3. ปัญหาความเป็นอิสระในการบริหารงานรัฐวิสาหกิจ และ 4. ปัญหาเกี่ยวกับนโยบายในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ทั้งนี้ โดยจะได้เริ่มพิจารณาจากสภาพทั่วไปของปัญหาในเรื่องนั้น ๆ แนวความคิดพื้นฐานและหลักเกณฑ์ทางกฎหมาย และเสนอความคิดเห็นต่อปัญหานั้น ๆ ในท้ายที่สุด

        การบังคับใช้กฎหมายและการกำหนดนโยบายสาธารณะในกรณีรัฐวิสาหกิจ
1. ปัญหาแรงงานสัมพันธ์ในรัฐวิสาหกิจ
        สภาพของปัญหาแรงงานสัมพันธ์ในรัฐวิสาหกิจในปัจจุบัน รวมศูนย์อยู่ที่ความขัดแย้งทางแรงงานที่นำไปสู่การนัดหยุดงานของพนักงานรัฐวิสาหกิจ
        ต่อปัญหาการนัดหยุดงานของพนักงานรัฐวิสาหกิจนี้ พ.ร.บ. แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518 มาตรา 23 (8) และกฎกระทรวง ฉบับที่ 2 (พ.ศ. 2519) ได้มีบทบัญญัติห้ามการนัดหยุดงานไว้ โดยกำหนดให้นำข้อพิพาทแรงงานที่ตกลงกันไม่ได้ในรัฐวิสาหกิจทุกประเภท ตามนัยของกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ (ซึ่งกินความกว้างมากครอบคลุมไปถึงรัฐวิสาหกิจทุกประเภททั้งที่เป็นและไม่เป็นนิติบุคคล ทั้งที่จัดทำบริการสาธารณะและที่ประกอบกิจการเยี่ยงธุรกิจเอกชน) ไปสู่การวินิจฉัยชี้ขาดของคณะกรรมการแรงงานสัมพันธ์ คำวินิจฉัยของคณะกรรมการแรงงานสัมพันธ์อาจอุทธรณ์ต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยได้ และคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของรัฐมนตรีให้เป็นที่สุด ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องต้องปฏิบัติตาม การฝ่าฝืนคำวินิจฉัยของคณะกรรมการแรงงานสัมพันธ์ หรือคำวินิจฉัยอุทธรณ์ของรัฐมนตรีตามมาตรา 23 มีบทลงโทษบัญญัติอยู่ในมาตรา 132 คือจำคุกไม่เกินสองปีหรือปรับไม่เกินสี่หมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ
        เจตนารมณ์ของกฎหมายในเรื่องนี้ก็เพื่อไม่ให้เกิดความชะงักงันในระบบเศรษฐกิจ หากยอมให้มีการนัดหยุดงานในหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ อันเป็นกิจการที่มีความสำคัญต่อเศรษฐกิจของชาติและหลายแห่งมีภาระในการจัดทำบริการสาธารณะอยู่ เช่นเดียวกับที่บัญญัติให้นำข้อพิพาทในกิจการคมนาคมทุกประเภท กิจการสถานพยาบาล หรือสถานศึกษาเอกชน ฯลฯ เข้าสู่การวินิจฉัยของคณะกรรมการแรงงานสัมพันธ์ อันมีผลเป็นการห้ามการนัดหยุดงานในกิจการเหล่านี้นั่นเอง
        บทบัญญัติมาตรา 34 (5) ของ พ.ร.บ. แรงงานสัมพันธ์ฯ ยังบัญญัติไว้อีกด้วยว่า ห้ามมิให้นายจ้างปิดงาน หรือลูกจ้างนัดหยุดงาน “เมื่อกรณียังอยู่ในระหว่างการพิจารณาวินิจฉัยของคระกรรมการแรงงานสัมพันธ์ หรือมีคำวินิจฉัยของรัฐมนตรีตามมาตรา 23...” และมาตรา 136 กำหนดบทลงโทษผู้หยุดงานหรือปิดงานฝ่าฝืนมาตรา 34 ไว้ โดยกำหนดให้จำคุกไม่เกินหกเดือน หรือปรับไม่เกินหนึ่งหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ
        ต่อข้อห้ามที่บัญญัติไว้ในกฎหมายแรงงานสัมพันธ์เช่นนี้ สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจทุกแห่งได้พยายามหลีกเลี่ยงที่จะไม่ให้การนัดประชุมพนักงานเพื่อเรียกร้องหรือประท้วงต่อการกระทำใด ๆ ของฝ่ายบริหารที่เข้าข่ายที่ระบุห้ามไว้ในบทมาตราดังกล่าวด้วยการระบุว่าเป็นการประชุมวิสามัญของสหภาพฯ โดยอาศัยข้อกำหนดที่ระบุไว้ในข้อบังคับสหภาพแรงงาน ทั้งที่การชุมนุมดังกล่าวจัดขึ้นในเวลาทำการและมีการเสนอข้อเรียกร้องซึ่งระบุถึงความต้องการของตนไว้ล่วงหน้าและมีการเรียกประชุมสมาชิกทั้งหมดในเวลาเดียวกัน อันมีลักษณะเป็นการนัดหยุดงานเพื่อสร้างอำนาจต่อรองทางแรงงานอย่างชัดแจ้งและโดยมิได้มีลักษณะใด ๆ ที่จะบ่งชี้ว่าเป็นการประชุมใด ๆ ได้เลยในทุกครั้งที่มีกรณีดังกล่าว
        สภาพการณ์เช่นนี้เกิดขึ้นบ่อยครั้งเมื่อเกิดปัญหาขัดแย้งทางแรงงานในรัฐวิสาหกิจ (โดยเฉพาะต่อปัญหาค่าจ้าง และปัญหาการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งจะได้กล่าวถึงต่อไป) และมักจบลงด้วยการที่นายจ้างหรือรัฐบาลยินยอมปฏิบัติตามคำเรียกร้องบางส่วนหรือทั้งหมดเพื่อยุติการประท้วงของพนักงาน และการกระทำที่ละเมิดกฎหมายโดยความยินยอมโดยปริยายของฝ่ายนายจ้างหรือฝ่ายรัฐบาลในลักษณะเช่นนี้เกิดขึ้นสม่ำเสมอ จนกระทั่งผู้ที่ศึกษาปัญหาแรงงานหลายฝ่ายเสนอให้มีการแยกพนักงานรัฐวิสาหกิจออกมาต่างหากไม่ให้อยู่ใต้บังคับกฎหมายแรงงาน(3) (เข้าใจว่าหมายถึงกฎหมายแรงงานสัมพันธ์เท่านั้น) เพื่อป้องกันมิให้เกิดกรณีเช่นนี้ขึ้นอีกต่อไป
        ข้อเสนอในการแยกพนักงานรัฐวิสาหกิจออกจากฎหมายแรงงานสัมพันธ์เพื่อป้องกันมิให้มีการรวมตัวเป็นสหภาพ และมีการต่อรองเรียกร้องอันนำไปสู่กานัดหยุดงานนั้น น่าจะไม่ใช่แนวทางที่ถูกต้องนัก เพราะกฎหมายแรงงานสัมพันธ์มีขึ้นเพื่อส่งเสริมหลักการในเรื่องการรวมตัวเจรจาต่อรองและสนับสนุนการรวมกลุ่มของทั้งฝ่ายนายจ้างและลูกจ้างอยู่แล้ว ทั้งเจตนาในการแยกรัฐวิสาหกิจไปจากกฎหมายแรงงานสัมพันธ์อยู่ที่การมองประเด็นว่ากฎหมายแรงงานสัมพันธ์ในปัจจุบันเปิดช่องให้พนักงานรัฐวิสาหกิจนัดหยุดงานได้เสมอ ๆ นั้น ก็น่าจะเป็นทัศนะที่ไม่ถูกต้องด้วยเช่นกัน เพราะการนัดหยุดงานของพนักงานรัฐวิสาหกิจที่กล่าวอ้างว่าเป็นการนัดประชุมวิสามัญนั้นขัดต่อ พ.ร.บ. แรงงานสัมพันธ์ฯ อย่างชัดแจ้งและมีบทลงโทษดังที่ได้กล่าวไว้ข้างต้น ปัญหาในเรื่องไม่มีกฎหมายใช้บังคับหรือกฎหมายปัจจุบันบกพร่อง ไม่ห้ามการกระทำดังกล่าว จึงตกไป เพราะโดยข้อเท็จจริงได้มีบทบัญญัติลงโทษการกระทำลักษณะดังกล่าวเอาไว้ในกฎหมายโดยชัดแจ้ง ปัญหาที่แท้จริงจึงอยู่ที่การบังคับใช้บทบัญญัติกฎหมาย (ซึ่งในที่นี้ก็คือมาตรา 132 หรือ มาตรา 136 ของ พ.ร.บ. แรงงานสัมพันธ์ฯ) ต่อเรื่องดังกล่าวอย่างจริงจังเท่านั้น ซึ่งก็นับได้ว่าเป็นภาระหน้าที่ของกลไกของรัฐอันได้แก่ กรมแรงงานและรัฐมนตรีที่รับผิดชอบในด้านแรงงานนั่นเอง
        ภาระหน้าที่ในการบังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัดในกรณีที่จะมีผลกระทบต่อคนหมู่มากในลักษณะเช่นนี้เป็นปัญหาอยู่มากในทุกๆ สังคม และโดยเฉพาะอย่างยิ่งภาระดังกล่าวยิ่งยากลำบากในการปฏิบัติมากขึ้นไปอีกในกรณีของประเทศเรา ซึ่งที่ผ่านมารัฐบาลยังไม่เคยมีการกำหนดท่าทีหรือนโยบายที่ชัดเจนต่อบทบาทของรัฐทางเศรษฐกิจ และโดยเฉพาะอย่างยิ่งนโยบายในเรื่องสถานะและบทบาทของพนักงานในองค์กรเหล่านี้ ความสับสนในเรื่องแนวนโยบายของรัฐต่อพนักงานรัฐวิสาหกิจปรากฏขึ้นอย่างสม่ำเสมอจากความเหลื่อมล้ำในการกำหนดท่าทีของรัฐต่อพนักงานรัฐวิสาหกิจหลาย ๆ แห่ง (โดยมิได้มีการปฏิบัติเช่นเดียวกันต่อพนักงานรัฐวิสาหกิจอื่น ๆ ที่มีสถานะทางกฎหมายไม่ต่างกัน) เช่น การที่กระทรวงการคลังไม่ยอมรับว่าพนักงานโรงงานไพ่ (ซึ่งไม่เป็นนิติบุคคล) เป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจเมื่อมีการเรียกร้องสิทธิของพนักงานดังกล่าว เมื่อเดือนกรกฎาคม 2531 แต่ขณะเดียวกันพนักงานโรงงานยาสูบ (ซึ่งก็ไม่เป็นนิติบุคคลเช่นกัน) กลับมีสถานะเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจ และกรมแรงงานได้รับจดทะเบียนสหภาพแรงงานพนักงานโรงงานยาสูบไว้
        หรือกรณีที่มีบทบัญญัติของกฎหมายกำหนดยกเว้นมิให้พนักงานของธนาคารแห่งประเทศไทยและพนักงานของการท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย ไม่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ ในขณะที่พนักงานของรัฐวิสาหกิจอื่น ๆ ที่ถือได้ว่ามีลักษณะกิจกรรมไม่ต่างกัน เช่น การท่าเรือ หรือธนาคารออมสิน ล้วนแต่อยู่ใต้บังคับกฎหมายแรงงานสัมพันธ์
        นอกจากนั้น การจะหวังให้รัฐบาลสั่งการหรือดำเนินการให้กลไกของรัฐในระดับปฏิบัติเอาใจใส่กับการบังคับใช้กฎหมายอย่างเคร่งครัดในกรณีปัญหารัฐวิสาหกิจเช่นนี้ยังแทบจะเป็นไปไม่ได้เลย ในสถานการณ์ปัจจุบันเสมือนหนึ่งกับการที่แม่ปูสอนให้ลูกปูเดินให้ตรงทางเลยทีเดียว ในเมื่อเราทราบดีว่าการตัดสินใจกำหนดนโยบายในระดับรัฐบาลในรูปมติคณะรัฐมนตรีหลายครั้งเป็นไปเพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าและมีเนื้อหาที่ขัดแย้งต่อบทบัญญัติของกฎหมายเฉพาะในทางเศรษฐกิจหลาย ๆ เรื่อง(4)
        ภายใต้เงื่อนไขดังกล่าว ความมุ่งหวังในการจะเห็นการใช้บังคับกฎหมายแรงงานสัมพันธ์อย่างเข้มงวดกวดขันและจริงจังโดยรัฐ จึงห่างไกลจากสภาพความเป็นจริงเป็นอย่างยิ่ง และเมื่อคำนึงถึงสภาพความกดดันทางการเมือง ซึ่งเกิดจากอำนาจต่อรองของกลุ่มพนักงานรัฐวิสาหกิจ โอกาสที่จะได้เห็นการใช้บังคับบทบัญญัติมาตรา 132 หรือมาตรา 136 ดังกล่าว ต่อพนักงานรัฐวิสาหกิจผู้นัดหยุดงานยิ่งเป็นสิ่งที่ไม่อาจคาดคิดได้
        กระนั้นก็ตาม แม้เมื่อการบังคับใช้กฎหมายต่อผู้ฝ่าฝืนจำนวนมากยังไม่อาจทำได้ในทันทีภายในสถานการณ์ปัจจุบัน แต่การกำหนดท่าทีชัดเจนจากรัฐบาลเป็นสิ่งจำเป็นอย่างยิ่งในการที่จะสร้างแนวทางที่ถูกต้องสำหรับปัญหาในเรื่องแรงงานสัมพันธ์ในรัฐวิสาหกิจต่อไป กล่าวคือ แม้รัฐจะไม่สามารถดำเนินการตามกฎหมายแก่ผู้ชุมนุมหยุดงานโดยฝ่าฝืนมาตรา 23 หรือมาตรา 34 ได้ทั้งหมด การปฏิเสธความชอบธรรมในการนัดหยุดงานดังกล่าวจากรัฐก็ควรเป็นสิ่งที่น้อยที่สุดที่รัฐจะต้องปฏิบัติในกรณีดังกล่าว ในกรณีเช่นนี้ ตัวอย่างของการใช้อำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมายของนายทะเบียนสหภาพแรงงานในการให้ประธานสหภาพแรงงานผู้นำการนัดหยุดงานที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ออกจากตำแหน่งในกรณีการนัดหยุดงานของพนักงานการสื่อสารแห่งประเทศไทยเมื่อเร็ว ๆ นี้ โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 106 ของพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ฯ เนื่องมาจากการ “กระทำการขัดต่อกฎหมาย หรือความสงบเรียบร้อยของประชาชน หรืออาจเป็นภัยต่อเศรษฐกิจหรือความมั่นคงของประเทศ” ของบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งในสหภาพแรงงานเหล่านั้น ย่อมเป็นก้าวแรกของการนำไปสู่การบังคับใช้กฎหมายแรงงานสัมพันธ์อย่างจริงจังตามวัตถุประสงค์แห่งกฎหมายที่ควรแก่การสรรเสริญอย่างยิ่ง
        มาตรการสำคัญอีกประการหนึ่งซึ่งเป็นมาตรการอันเป็นสากลและปฏิบัติอยู่ทั่วโลกในกรณีที่มีการนัดหยุดงานหรือการปิดงานของนายจ้าง แต่กลับไม่เคยปรากฏในการแรงงานสัมพันธ์ในรัฐวิสาหกิจไทยเลย ก็คือมาตรการที่จะไม่มีการจ่ายค่าจ้างในระหว่างการนัดหยุดงาน ซึ่งเป็นหัวใจของกระบวนการเจรจาการสร้างอำนาจต่อรองกรณีพิพาททางแรงงาน อันเกิดจากหลักความยุติธรรมพื้นฐานที่ว่า “เมื่อไม่มีการทำงาน ก็ไม่มีการจ่ายค่าจ้าง” นั่นเอง
        ปัจจัยสำคัญประการหนึ่งที่นำไปสู่การนัดหยุดงานที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายในรัฐวิสาหกิจ คือการที่พนักงานรัฐวิสาหกิจจำนวนไม่น้อยรู้สึกว่าตนไม่มีอะไรที่จะต้องสูญเสียเมื่อมีการนัดหยุดงาน เพราะนอกจากยังอาจจะได้ผลประโยชน์มากขึ้นในกรณีที่ข้อเรียกร้องได้รับการตอบสนองแล้ว ในระหว่างการนัดหยุดงานซึ่งตนเป็นอิสระไม่ต้องไปทำงานให้นายจ้างเลยนั้นตนยังได้รับค่าจ้างเต็มตามที่เคยเป็นอยู่ เสมือนกับไม่มีการนัดหยุดงานเกิดขึ้นอีกด้วย ดังนั้น แม้การบังคับใช้มาตรา 132 และมาตรา 136 ของ พ.ร.บ. แรงงานสัมพันธ์ฯ จะกระทำไม่ได้โดยเหตุแห่งปัญหาทางรัฐศาสตร์ที่อาจตามมาก็ตาม แต่มาตรการในการงดจ่ายค่าจ้างสำหรับจำนวนวันที่นัดหยุดงานนั้น น่าจะเป็นมาตรการที่ถูกต้องและเหมาะสมในการตอบโต้บนพื้นฐานของกฎหมายและหลักความยุติธรรม ทั้งการนำเอาหลักการในการไม่จ่ายค่าจ้างในวันที่ไม่มีการทำงานมาบังคับใช้อย่างจริงจัง ยังจะเป็นการกระตุ้นให้มีการยับยั้งมิให้มีการนัดหยุดงานโดยอัตโนมัติในทุกครั้งที่มีข้อขัดแย้งกับนายจ้างหรือกับรัฐบาลที่เป็นอยู่ในปัจจุบันอีกด้วย
        โดยที่ปัญหาแรงงานสัมพันธ์ในรัฐวิสาหกิจส่วนใหญ่มีที่มาจากการเรียกร้องให้เพิ่มอัตราค่าจ้างของพนักงานรัฐวิสาหกิจ และโดยที่ในปัจจุบันปัญหาดังกล่าวได้กลายสภาพเป็นปัญหาของรัฐบาลโดยส่วนรวม แทนที่จะเป็นปัญหาเฉพาะระหว่างฝ่ายบริหารและพนักงานของแต่ละรัฐวิสาหกิจ จึงจะได้แยกปัญหาดังกล่าวออกมาพิจารณาโดยเฉพาะ
2. ปัญหาการกำหนดค่าจ้างของพนักงานรัฐวิสาหกิจ
        ปัญหาการกำหนดค่าจ้างและค่าตอบแทนสำหรับพนักงานรัฐวิสาหกิจนับเป็นประเด็นสำคัญอันเป็นที่รวมศูนย์ของความขัดแย้งระหว่างพนักงานรัฐวิสาหกิจและนายจ้าง (หรือรัฐบาล) มาทุกยุค ทุกสมัย สภาพของปัญหาในเรื่องดังกล่าวบ่งชี้ถึงความผิดพลาดในการกำหนดนโยบายของรัฐบาลในเรื่องนี้อย่างชัดแจ้ง
        การที่รัฐบาลเข้าไปเกี่ยวข้องกับการกำหนดโครงสร้างเงินเดือนและค่าจ้างของรัฐวิสาหกิจนั้น ย่อมเป็นความชอบธรรมที่จะทำได้ภายในเงื่อนไขที่เหมาะสมตามแนวความคิดที่ว่าในรัฐสมัยที่บทบาททางเศรษฐกิจของรัฐจะต้องเพิ่มมากขึ้นตามสภาพความจำเป็นของสังคม เมื่อความเปลี่ยนแปลงของระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยมจะนำไปสู่ความเสียสมดุลในระหว่างหน่วยงานเศรษฐกิจต่าง ๆ รัฐก็ชอบที่จะยื่นมือเข้ามาเกี่ยวข้องได้ตามความเหมาะสมตามภาระหน้าที่ที่ตนมีอยู่ในการป้องกันและลดความขัดแย้งในสังคม (L’Etat doit prevenir ou reduire les tensions socials) อันเป็นภารกิจประการหนึ่งในท่ามกลางกระแสความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจในปัจจุบัน(5)
        การเข้าไปแทรกแซงในเรื่องโครงสร้างค่าจ้างและค่าตอบแทนของพนักงานรัฐวิสาหกิจโดยรัฐบาลได้ปรากฏขึ้นอย่างชัดเจนเป็นครั้งแรกในช่วงหลังเหตุการณ์ 14 ตุลาคม 2516 ท่ามกลางกระแสการเรียกร้องให้มีการเพิ่มค่าจ้างและสวัสดิการแก่ลูกจ้างที่เกิดขึ้นทั่วไปในสถานประกอบการทุกประเภทในยุคนั้น โดยคณะรัฐมนตรีในการประชุมเมื่อวันที่ 20 สิงหาคม 2517 ได้พิจารณาเห็นว่า รัฐวิสาหกิจซึ่งมีฐานะทางการเงินแตกต่างกัน ไม่สามารถตอบสนองข้อเรียกร้องของพนักงานของตนได้อย่างเท่าเทียมกัน จนอาจจะเป็นเหตุให้เกิดการเรียกร้องต่อไปไม่สิ้นสุด จึงได้กำหนดข้อปฏิบัติแก่รัฐวิสาหกิจทุกแห่งให้นำเรื่องการกำหนดเงินเดือนค่าจ้างและผลประโยชน์ต่าง ๆ ของพนักงานเสนอคณะที่ปรึกษาส่วนองค์การของรัฐ (ซึ่งนายกรัฐมนตรีออกคำสั่งให้จัดตั้งขึ้น) เสียก่อน มติคณะรัฐมนตรีในเรื่องดังกล่าวนับเป็นการล้มล้างหลักการที่เคยถือปฏิบัติมาแต่เดิมตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม 2509 ที่ให้ถือเป็นหลักปฏิบัติว่า การเลื่อนเงินเดือนพนักงานให้เป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งพิจารณาเลื่อนได้เองตามความเหมาะสม(6)
        หลังจากมติคณะรัฐมนตรีเมื่อปี 2517 แล้ว คณะรัฐมนตรีได้มีมติออกมาอีกหลายครั้งในแนวทางที่ทำให้การกำหนดอัตราค่าจ้าง ค่าตอบแทน และผลประโยชน์อื่น ๆ ของรัฐวิสาหกิจเข้ามาอยู่ในอำนาจส่วนกลางของรัฐบาลมากยิ่งขึ้นเรื่อย ๆ ดังเช่น มติ ครม. เมื่อวันที่ 30 พฤษภาคม 2521 ซึ่งกำหนดหลักเกณฑ์ในการจ่ายโบนัสสำหรับรัฐวิสาหกิจ และวางหลักปฏิบัติว่าพนักงานรัฐวิสาหกิจที่บรรจุใหม่จะได้รับเงินเดือนสูงกว่าข้าราชการที่มีวุฒิเท่ากันเกินกว่าร้อยละ 20 ไม่ได้ หรือมติ ครม. เมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2523 กำหนดอัตราค่าครองชีพให้รัฐวิสาหกิจทุกแห่งจ่ายแก่พนักงานของตนในหลักเกณฑ์เดียวกัน
        มติคณะรัฐมนตรีครั้งสำคัญที่สุดอันมีผลต่อการกำหนดบทบาทและฐานะของรัฐบาลให้ลงมาเป็น “นายจ้าง” ของรัฐวิสาหกิจอย่างเต็มตัวแทนที่ฝ่ายบริหารของรัฐวิสาหกิจ คือมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2524 ซึ่งกำหนดโครงสร้างอัตราเงินเดือนของพนักงานรัฐวิสาหกิจตามบัญชีโครงสร้างที่กระทรวงการคลังเสนอให้ใช้กับรัฐวิสาหกิจทุกแห่ง และนับแต่มีการปรับโครงสร้างเงินเดือนดังกล่าวนี้แล้ว “ห้ามมิให้รัฐวิสาหกิจใดทำการปรับปรุงอัตราค่าจ้าง เงินเดือน ค่าครองชีพ หรือสวัสดิการอื่นใด อันอาจคิดเป็นตัวเงินได้ของพนักงานลูกจ้างรัฐวิสาหกิจเป็นอันขาด เว้นแต่จะได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีเป็นกรณีพิเศษ”
        มติ ครม. ดังกล่าวยังคงถือปฏิบัติอยู่จนกระทั่งปัจจุบัน โดยมีการปรับปรุงโครงสร้างอัตราเงินเดือนมาเป็นระยะเวลาและรัฐวิสาหกิจทุกแห่งก็ใช้ฐานเงินเดือนตามที่รัฐบาลกำหนดขึ้น มีเพียงรัฐวิสาหกิจจำนวน 13 แห่ง ที่มีสภาพการดำเนินงานแตกต่างไป เช่น บริษัทการบินไทยฯ หรือ ปตท. ฯลฯ เท่านั้นที่มีโครงสร้างเงินเดือนของตัวเอง แต่ก็ยังคงต้องอิงโครงสร้างเงินเดือนของกระทรวงการคลังอยู่ตลอดสำหรับอัตราเงินเดือนขั้นต่ำ
        มติ ครม. ดังกล่าวนี้นับเป็นการทำลายหลักเกณฑ์เรื่องความเป็นอิสระของหน่วยงานรัฐวิสาหกิจลงอย่างสิ้นเชิง โดยอ้างถึงเหตุผลของความเสมอภาคและความเป็นธรรมในเรื่องค่าจ้างในระหว่างพนักงานรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ และการที่รัฐบาลเสนอตัวเข้ามารับภาระในกระบวนการต่อรองทางแรงงานแทนที่ฝ่ายบริหารของรัฐวิสาหกิจเช่นนี้ ได้ก่อให้เกิดภาวะเสียสมดุลในกระบวนการต่อรองทางแรงงานอันเนื่องมาจากความไม่เท่าเทียมในอำนาจต่อรองของคู่กรณีทั้งสองฝ่าย โดยขณะที่ฝ่ายลูกจ้างไม่มีอำนาจต่อรองอื่นใดนอกจากอาศัยกระบวนการตามกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ ฝ่ายนายจ้างอันได้แก่ คณะรัฐมนตรีกลับถืออำนาจรัฐ และมีอำนาจกำหนดนโยบายสาธารณะและออกคำสั่งบังคับฝ่ายเดียวได้ สภาพเช่นนี้ได้ส่งผลโดยตรงให้ความสัมพันธ์ทางแรงงานบิดเบือนไป และดังนั้น เพื่อจะชดเชยอำนาจต่อรองของคน สหภาพแรงงานรัฐวิสาหกิจจึงถูกบีบบังคับโดยปริยายให้แสวงหาความกดดันทางด้านอื่นเพื่อต่อรองกับรัฐบาลให้ยอมทำตามข้อเรียกร้องของตน จนเป็นผลให้เกิดการนัดหยุดงานที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ หรือโดยมีลักษณะสร้างความกดดันทางการเมืองโดยการนัดหยุดงานพร้อม ๆ กันในกิจการหลายประเภทเพื่อสร้างอำนาจต่อรองดังที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น
        เห็นควรกล่าวไว้ ณ ที่นี้ว่า มาตรการและการใช้อำนาจออกคำสั่งบังคับฝ่ายเดียวของคณะรัฐมนตรีในฐานะ “นายจ้าง” ต่อปัญหาการเรียกร้องค่าจ้างและค่าตอบแทนดังกล่าวได้ก่อให้เกิดปัญหาทางกฎหมายขึ้นประการหนึ่ง คือ ปัญหาความชอบด้วยกฎหมายของการปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาลที่ออกมาในรูปมติ ครม. นี้ ซึ่งไม่อนุญาตให้รัฐวิสาหกิจใด ๆ ปรับเงินเดือนพนักงานของตนก่อนจะได้รับความเห็นชอบจาก ครม. แม้ว่าการดำเนินการเจรจาต่อรองและการทำความตกลงระหว่างฝ่ายบริหารรัฐวิสาหกิจกับพนักงานในเรื่องดังกล่าวจะได้กระทำไปโดยชอบด้วย พ.ร.บ. แรงงานสัมพันธ์ฯ พ.ศ. 2518 แล้วก็ตาม
        ในกรณีเช่นนี้ คำพิพากษาฎีกาที่ 1338/2525 ระหว่างสหภาพแรงงานพนักงานการท่าเรือแห่งประเทศไทย (โจทย์) กับการท่าเรือแห่งประเทศไทย (จำเลย) ซึ่งศาลฎีกาวินิจฉัยคำฟ้องของสหภาพแรงงานฯ ที่ขอให้ศาลบังคับให้มีการปรับค่าจ้างตามข้อตกลงเกี่ยวกับสภาพการจ้างซึ่งได้เจรจาและจดทะเบียนถูกต้องตาม พ.ร.บ. แรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518 แล้วทุกประการว่า “การที่โจทย์จำเลยตกลงกันปรับปรุงอัตราค่าจ้างและเงินเดือนโดยไม่ได้กำหนดให้ต้องได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีก่อนเป็นการฝ่าฝืนมติคณะรัฐมนตรีในเรื่องการเงินของรัฐวิสาหกิจอันเป็นผลประโยชน์ของแผ่นดิน จึงไม่มีผลบังคับ แม้การมีความตกลงดังกล่าวได้ดำเนินการตามขั้นตอนโดยชอบด้วยพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ พ.ศ. 2518 ก็ไม่เป็นเหตุผลให้กลับกลายเป็นข้อตกลงที่ใช้บังคับได้” นั้น ย่อมแสดงให้เห็นถึงการให้เหตุผลที่ขัดกับตรรกะทางกฎหมายและสะท้อนถึงความบกพร่องของกลไกทางกฎหมายของรัฐบาลในการเข้ามาแทรกแซงในปัญหาค่าจ้างนี้อย่างชัดเจน(7)
        การกำหนดค่าจ้างของพนักงานรัฐวิสาหกิจโดยรัฐบาลเช่นนี้ นอกจากเป็นการดึงเอารัฐวิสาหกิจให้เข้ามาสู่ระบบราชการแล้ว หลักการในการกำหนดอัตราพื้นฐานค่าจ้างพนักงานรัฐวิสาหกิจภายใต้โครงสร้างเดียวกัน ยังเป็นการกำหนดนโยบายที่ขัดแย้งกับสภาพความเป็นจริงของหน่วยงานรัฐวิสาหกิจไทยซึ่งประกอบด้วยกิจการหลากหลาย และมีลักษณะการดำเนินการที่แตกต่างกันไปเป็นอย่างมากอีกด้วย ตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมที่สะท้อนให้เห็นลักษณะความแตกต่างในกรณีดังกล่าว เช่น การนำเอาพนักงานของการกีฬาแห่งประเทศไทย ซึ่งมีสภาพการทำงานไม่ต่างจากราชการมาอยุ่ในบัญชีอัตราเงินเดือนเดียวกันกับพนักงานบริษัทไม้อัดไทยซึ่งมีกิจกรรมในเชิงพาณิชย์อย่างเต็มที่ หรือตัวอย่างของการกำหนดอัตราเงินเดือนของพนักงานโรงงานยาสูบหรือสำนักสลากกินแบ่งรัฐบาลซึ่งเป็นกิจการผูกขาดและมีกำไรมหาศาลอันเป็นผลของการผูกขาดมาอยุ่ในโครงสร้างเดียวกันกับพนักงานขององค์การ รสพ. ซึ่งประกอบการแข่งขันกับเอกชนและประสบการขาดทุนต่อเนื่องมาเป็นระยะเวลานาน เป็นต้น
        ดังนั้น การที่รัฐบาลเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับการกำหนดค่าจ้างของรัฐวิสาหกิจทั้งระบบเช่นนี้ นอกจากจะเป็นการสร้างภาระให้แก่รัฐบาลจากการเข้าไปแบกรับปัญหาแรงงานสัมพันธ์แทนฝ่ายบริหารของรัฐวิสาหกิจทุกแห่งโดยไม่มีความจำเป็นและด้วยภาระที่ไม่มีความพร้อม (อันเนื่องมาจากการขาดความชอบธรรมทางกฎหมายอันเป็นฐานรองรับมติคณะรัฐมนตรี และการปราศจากองค์กรกลางที่จัดตั้งขึ้นโดยเฉพาะเพื่อติดตามสภาพและผลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจแต่ละราย เพื่อกำหนดอัตราเงินเดือนที่เหมาะสมแตกต่างกันไปตามแต่ละกิจการ) แล้วรัฐบาลยังไม่ประสบความสำเร็จในการผดุงความยุติธรรมในการให้ค่าตอบแทนแก่พนักงานรัฐวิสาหกิจตามที่มุ่งหวังแต่แรกอีกด้วย เพราะความเป็นธรรมที่แท้จริงนั้นมิได้หมายความว่าพนักงานรัฐวิสาหกิจในทุกกิจการจะต้องได้รับค่าจ้างเท่าเทียมกันหมด หากแต่จะเกิดจากการที่พนักงานในกิจการแต่ละแห่งได้รับค่าจ้างในอัตราที่เหมาะสมกับความสามารถ และสภาพการประกอบการในหน่วยงานของตนต่างหาก
        แนวทางในการแก้ไขปัญหาเรื่องค่าจ้างดังกล่าวจึงควรจะได้แก่ การลดบทบาทของภาครัฐบาลลง และให้ความเป็นอิสระแก่ฝ่ายบริหารของแต่ละรัฐวิสาหกิจให้มากขึ้น และให้มีการพิจารณาอัตราค่าจ้างและค่าตอบแทนอื่น ๆ ตามสภาพความเป็นจริงในการประกอบการของกิจการนั้น ๆ ในลักษณะเดียวกับกิจการของเอกชน (ซึ่งก็เป็นจุดมุ่งหมายพื้นฐานในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ขึ้นมาอยู่แล้ว) กล่าวคือ หากการดำเนินงานมีประสิทธิภาพและสามารถตอบสนองเป้าหมายที่รัฐกำหนดได้ ฝ่ายบริหารของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ ก็มีอำนาจที่จะให้ค่าตอบแทนแก่พนักงานในอัตราที่สูงหรือมีการปรับอัตราเงินเดือนพนักงานได้โดยไม่จำเป็นต้องคำนึงถึงข้อจำกัดที่ว่าจะต้องอยู่ภายในขอบเขตไม่เกิน 20% ของอัตราเงินเดือนข้าราชการ ในทางตรงกันข้าม หากรัฐวิสาหกิจใดดำเนินการล้มเหลวไม่บรรลุถึงวัตถุประสงค์ที่รัฐกำหนดโดยไม่มีคำอธิบายอันชอบธรรม พนักงานก็ไม่พึงได้รับการปรับเงินค่าจ้างหรือขั้นเงินเดือนประจำปี และฝ่ายบริหารก็พึงได้รับการพิจารณาลงโทษจากรัฐบาลในรูปของการปลดออกจากตำแหน่งหรือไม่ต่ออายุการดำรงตำแหน่งเมื่อครบวาระ ฯลฯ อีกด้วย
        การให้อิสระแก่ฝ่ายบริหารและการถือหลักเกณฑ์ในเรื่องประสิทธิภาพในการดำเนินงานเป็นสิ่งกำหนดค่าจ้างและค่าตอบแทน มิได้หมายความว่าจะคำนึงแต่เพียงตัวเลขผลกำไรสุทธิของการประกอบการเพียงประการเดียว เพราะรัฐวิสาหกิจหลายแห่งต้องแบกรับภาระการให้บริการสาธารณะและต้องปฏิบัติตามนโยบายรัฐบาล (เช่น การประปานครหลวง ที่ต้องตรึงราคาน้ำไว้ให้ต่ำ หรือการรถไฟที่ต้องเปิดดำเนินการเส้นทางบางเส้นทางที่ไม่คุ้มทุนในเชิงพาณิชย์ตามนโยบายรัฐบาล หรือ ขสมก. ที่ต้องขายตั๋วโดยสารในราคาต่ำแก่บุคคลบางประเภท และไม่สามารถขึ้นค่าโดยสารได้อันเนื่องมาจากนโยบายของรัฐบาล เป็นต้น) ขณะที่มีรัฐวิสาหกิจหลายแห่งที่ดำเนินการมีกำไรมหาศาลอันเนื่องมาจากการผูกขาด แต่ลักษณะการดำเนินการกลับเป็นที่น่าสงสัยอย่างยิ่งว่ามีประสิทธิภาพเพียงใดและเงินกำไรสุทธิที่ได้รับนั้นแท้จริงแล้วควรจะมากกว่าที่เป็นอยู่หรือไม่ เช่น กรณีโรงงานยาสูบ หรือองค์การโทรศัพท์แห่งประเทศไทย เป็นต้น
        หากรัฐบาลเห็นว่าปัญหาค่าจ้างรัฐวิสาหกิจเป็นปัญหาที่สำคัญต่อเศรษฐกิจภาครัฐและยังต้องการจะถืออำนาจควบคุมในเรื่องนี้ไว้ในระดับหนึ่ง รัฐบาลก็พึงจัดตั้งหน่วยงานกลางขึ้นเพื่อตรวจสอบควบคุมประสิทธิภาพในการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ เพื่อวินิจฉัยว่ากิจการใดมีประสิทธิภาพในการดำเนินงาน และในการตอบสนองนโยบายของรัฐบาลเพียงใดเท่านั้น หากการควบคุมตรวจสอบโดยหน่วยงานกลางนี้ ปรากฏว่าประสิทธิภาพในการดำเนินงานอยู่ในระดับที่ตรวจสอบได้ว่าเป็นที่น่าพอใจแล้ว อำนาจในการปรับปรุงค่าจ้างและค่าตอบแทนควรจะให้เป็นของฝ่ายบริหารของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งที่จะเป็นผู้วินิจฉัยโดยคำนึงถึงสภาพการณ์เฉพาะ และการเจรจาต่อรองภายในของรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งเอง ในทางตรงกันข้าม แม้ในการประกอบการของรัฐวิสาหกิจหลายแห่งที่ปรากฏว่ามีกำไรเมื่อสิ้นรอบการประกอบการ ผลกำไรดังกล่าวยังไม่เพียงพอที่จะยืนยันได้ว่าการประกอบการมีประสิทธิภาพเพราะอาจเป็นเพียงผลกำไรที่มาจากการผูกขาดและปราศจากการแข่งขันจากภาคเอกชน หรืออาจเป็นผลกำไรอันเนื่องมาจากการได้ประโยชน์จากนโยบายของรัฐบาลโดยตรง (เช่น การลดภาระภาษีให้ ฯลฯ) ก็ได้ ดังนั้น การควบคุมตรวจสอบของหน่วยงานกลางเพื่อศึกษาวิเคราะห์สภาพที่แท้จริงของการประกอบการจึงเป็นสิ่งจำเป็นที่จะขาดเสียไม่ได้
        อนึ่ง ในการวัดประสิทธิภาพและการประเมินผลการดำเนินงานตามนโยบายของรัฐบาลในรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งนั้น พึงกระทำด้วยการคำนึงถึงปัจจัยทุก ๆ ประการที่ส่งผลต่อการประกอบการ อาทิเช่น การผูกขาด การที่กิจการนั้น ๆ ต้องรับภาระในการให้บริการสาธารณะบางประการ การกำหนดนโยบายของรัฐบาลที่มีผลต่อราคาสินค้าและบริการของกิจการนั้น ๆ เป็นต้น(8)

        การปลดปล่อยให้รัฐวิสากิจเป็นตัวของตัวเองในการกำหนดค่าจ้างและค่าตอบแทนพนักงานในกิจการของตนด้วยตัวเองนั้น นอกจากจะต้องมีการกำหนดหลักเกณฑ์ที่เชื่อถือได้ในการตรวจสอบประสิทธิภาพและตรวจสอบผลการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจแล้ว ปัจจัยสำคัญอีกประการหนึ่งของการดำเนินการดังกล่าวคือ การให้ความเป็นอิสระแก่ฝ่ายบริหารรัฐวิสาหกิจในการบริหารงาน การตัดสินใจ และมีอำนาจในการเจรจาต่อรองอย่างแท้จริงอีกด้วย

3. ปัญหาความเป็นอิสระในการบริหารงานรัฐวิสาหกิจ
        เหตุผลอีกประการหนึ่งที่เป็นความหวั่นเกรงของรัฐบาลจนเป็นเหตุให้ต้องดึงอำนาจในการตัดสินใจในเรื่องค่าจ้างจากฝ่ายบริหารรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งมาเป็นอำนาจของรัฐบาลเสียเองนั้นน่าจะมาจากการที่ “มีผู้บริหารที่หย่อนสมรรถภาพหรือผู้บริหารที่มีประวัติในทางหาผลประโยชน์จากรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ” ซึ่งมักจะทำการเจรจาต่อรองในเรื่องค่าจ้างในทำนองที่จะ “ยินยอมคล้อยตามข้อเรียกร้องของลูกจ้างพนักงานอยู่เสมอ ๆ ทั้งนี้เพราะว่าการยินยอมในข้อเรียกร้องต่าง ๆ นั้น นอกจากจะสร้างความนิยมให้กับผู้บริหารในบรรดาผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาแล้ว ผลประโยชน์ต่าง ๆ ที่ลูกจ้างรัฐวิสาหกิจได้รับมากขึ้นนั้น ย่อมจะทำให้เจ้าหน้าที่ระดับบริหารได้รับผลประโยชน์ดังกล่าวเป็นเงาตามตัวด้วย”(9)
        พฤติกรรมถ้อยทีถ้อยอาศัยบนผลประโยชน์ของรัฐและของรัฐวิสาหกิจที่ตนรับผิดชอบอยู่เช่นนี้เป็นที่น่าวิตกเป็นอย่างยิ่ง เมื่อคำนึงถึงหลักเกณฑ์ที่เสนอให้ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจเป็นคู่กรณีในการเจรจาต่อรองในการแรงงานสัมพันธ์ โดยเฉพาะในปัญหาที่ว่า “ผู้บริหารที่หย่อนสมรรถภาพหรือมีประวัติในทางหาผลประโยชน์จากรัฐวิสาหกิจ” นั้น จะปกป้องผลประโยชน์ของรัฐและผลประโยชน์ของรัฐวิสาหกิจของตนได้เพียงใด และโดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อภาพความล้มเหลวในการบริหารงานในรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ อันเป็นผลส่วนหนึ่งจากความไร้ประสิทธิภาพของผู้บริหารอย่างปฏิเสธไม่ได้ ได้ปรากฏสู่ความรับรู้ของสาธารณชนอยู่ไม่ขาดระยะเช่นนี้
        ทว่า ในความเป็นจริงแล้ว เมื่อศึกษาลึกลงไปถึงสาเหตุของความล้มเหลวและความไร้ประสิทธิภาพของผู้บริหารรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ แล้ว จะเห็นได้ว่ามีปัจจัยหลายประการที่อธิบายสภาพการณ์ดังกล่าว กล่าวคือ
        ปัจจัยประการที่หนึ่ง คือการที่ผู้บริหารเกือบทั้งหมดมาจากการแต่งตั้งภายในระบบการเฉลี่ยผลประโยชน์ระหว่างพรรคการเมืองต่าง ๆ และเจ้าหน้าที่ของส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง(10) โดยมิได้คำนึงถึงประสบการณ์และความสามารถในฐานะผู้บริหารกิจการรัฐวิสาหกิจ ยิ่งไปกว่านั้น ข้อเท็จจริงที่น่าตระหนกก็คือ ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 6 ยังระบุด้วยว่า 86% ของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจเป็นข้าราชการประจำทั้งพลเรือนและทหาร(11) การมีผู้บริหารที่เป็นข้าราชการประจำในสัดส่วนดังกล่าวในกิจการซึ่งประกอบกิจกรรมทางธุรกิจเช่นนี้ ประเด็นในเรื่องประสิทธิภาพในการบริหารย่อมเป็นที่คาดคะเนได้อยู่เองว่าจะเป็นที่น่าวิตกกังวลอย่างไรบ้าง
        ปัจจัยประการที่สอง อันเป็นสาเหตุของการขาดประสิทธิภาพในการบริหาร เกิดจากการที่ฝ่ายบริหารไม่มีอำนาจในการตัดสินใจในการดำเนินการเกี่ยวกับรัฐวิสาหกิจที่ตนรับผิดชอบอยู่ได้เต็มที่ เพราะการดำเนินการในเรื่องสำคัญต่าง ๆ ถูกแทรกแซงจากหน่วยงานควบคุมของรัฐบาลจนมีสภาพไม่แตกต่างไปจากงานราชการโดยทั่วไป(12) การควบคุมตัวบุคคล การควบคุมการเงิน การควบคุมระบบบัญชี การควบคุมแผนงาน ไปจนกระทั่งการตรวจสอบการตัดสินใจในเรื่องต่าง ๆ ที่แบ่งแยกกันรับผิดชอบโดยรัฐมนตรีผู้กำกับดูแล กรมบัญชีกลาง สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ คณะกรรมการนโยบายหนี้ของประเทศ สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน ฯลฯ ได้ก่อให้เกิดความชะงักงันในการตัดสินใจในการบริหารรัฐวิสาหกิจ จนทำให้ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจมีฐานะไม่แตกต่างไปจากฝ่ายเลขานุการในกิจการรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
        ยิ่งๆไปกว่านั้น การจัดตั้งหน่วยงานระดับรัฐบาลในรูปคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจแห่งชาติเพื่อรับผิดชอบปัญหารัฐวิสาหกิจโดยมิได้มีการปรับปรุงกลไกการควบคุมของหน่วยราชการต่าง ๆ ที่มีอยู่เดิมให้เป็นระบบและตอบสนองต่อการเกิดขึ้นขององค์กรเชิงนโยบายเช่นนี้ ยังมีผลให้เกิดการชะงักงันในการตัดสินใจในกระบวนการควบคุมที่เป็นอยู่เดิม (ซึ่งก็มักจะใช้เวลาเนิ่นนานอยู่แล้ว) และมักจะนำไปสู่การโอนอำนาจการตัดสินใจให้ไปรวมศูนย์ที่คณะกรรมการรัฐวิสาหกิจแห่งชาติในรูปของการขอมติหรือขอความเห็นชอบในเรื่องสำคัญ ๆ อีกชั้นหนึ่งด้วย ซึ่งยิ่งจะเป็นการเพิ่มขั้นตอนและอุปสรรคในการบริหารงานแก่ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจให้มากขึ้นนั่นเอง
        ปัจจัยประการสุดท้ายที่มีผลต่อประสิทธิภาพการบริหารรัฐวิสาหกิจก็คือการแทรกแซงทางการเมืองต่อผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ และต่อการดำเนินการของรัฐวิสาหกิจ นอกเหนือจากการแต่งตั้งข้าราชการประจำในสังกัดของตนไปเป็นฝ่ายบริหารของรัฐวิสาหกิจแล้ว ฝ่ายการเมืองยังลงไปมีส่วนร่วมในการกำหนดรายละเอียดทางบริหารเสมือนหนึ่งเป็นผู้บริหารรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ เสียเองอีกด้วย แทนที่จะกำหนดแต่เพียงนโยบายหลักให้ฝ่ายบริหารรัฐวิสาหกิจไม่เป็นผู้ปฏิบัติดังที่ควรจะเป็น สภาวการณ์เช่นนี้ยิ่งทำให้ประสิทธิภาพของการบริหารและสมรรถภาพของผู้บริหาร (หากจะยังคงมีอยู่) ยิ่งลดน้อยลงไปอีก
        ปัจจัยทั้งสามประการนี้กล่าวได้ว่าเป็นอุปสรรคสำคัญที่ขัดขวางมิให้ฝ่ายบริหารรัฐวิสาหกิจมีความเป็นอิสระในการบริหารงาน และเป็นจุดบอดในปัญหาการบริหารงานของรัฐวิสาหกิจไทยในปัจจุบัน
        แนวทางในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวเพื่อจะนำไปสู่การพัฒนาประสิทธิภาพในการบริหารเพื่อให้บรรลุเป้าหมายในการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ ขึ้นนั้น นอกจากจะวางอยู่บนพื้นฐานของการกำหนดนโยบายในระดับรัฐบาลที่จะต้องประกาศท่าทีอันชัดแจ้งในการให้ความเป็นอิสระในการดำเนินงานแก่ผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ และอยู่บนพื้นฐานความเข้าใจที่ถูกต้องของฝ่ายการเมืองในการไม่แทรกแซงกิจการที่อยู่ในความรับผิดชอบของผู้บริหารรัฐวิสาหกิจแล้ว ยังจะต้องประกอบด้วยหลักปฏิบัติที่สำคัญหลายประการ กล่าวคือ
        ประการที่หนึ่ง ในการตั้งกรรมการรัฐวิสาหกิจจะต้องตั้งจากข้าราชการประจำให้น้อยที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ หากจะมีการแต่งตั้งข้าราชการในหน่วยงานที่มีหน้าที่ควบคุมรัฐวิสาหกิจไปอยู่ในรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ บทบาทของตัวแทนหน่วยงานนั้น ๆ ควรจะอยู่ในฐานะผู้ควบคุมมิใช่ในฐานะกรรมการรัฐวิสาหกิจอย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน แต่เพื่อปกป้องผลประโยชน์ของรัฐในกรณีทีมีความสำคัญอาจจะต้องมีการออกระเบียบหรือข้อบังคับกำหนดอำนาจหน้าที่ของผู้ควบคุมให้มีอำนาจเข้าร่วมการประชุมกรรมการบริหาร และให้มีสิทธิยับยั้งการตัดสินใจที่สำคัญได้ชั่วคราว เพื่อขอความเห็นชอบจากรัฐมนตรีผู้กำกับดูแลก่อน ในกรณีที่เห็นว่ามีความจำเป็นเช่นนั้น ฯลฯ เป็นต้น
        การลดจำนวนข้าราชการในคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจลง นอกจากจะเปิดโอกาสให้ได้ผู้ที่มีความรู้ความสามารถและมีเวลาที่เพียงพอมาร่วมในการบริหารรัฐวิสาหกิจแล้ว ยังสามารถตัดปัญหาการไม่สามารถสละเวลาทำงานให้แก่รัฐวิสาหกิจอย่างเต็มที่ได้ ซึ่งเป็นปัญหาของข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ในปัจจุบันซึ่งต่างก็เป็นกรรมการหรือประธานกรรมการรัฐวิสาหกิจกันคนละหลาย ๆ แห่งทั้งสิ้น
        ประการที่สอง การเลือกสรรบุคลากรสู่ตำแหน่งบริหารในรัฐวิสาหกิจ โดยเฉพาะตำแหน่งประธานกรรมการบริหาร และผู้ว่าการ หรือผู้อำนวยการ หรือตำแหน่งในทำนองเดียวกันที่เรียกชื่ออย่างอื่น จะต้องเลือกจากบุคคลที่มีความสามารถในทางบริหารเป็นที่ยอมรับทั่วไปทั้งในภาคเอกชนและในภาครัฐบาล ซึ่งสามารถปฏิบัติงานให้แก่รัฐวิสาหกิจได้เต็มเวลา และจะต้องมีการกำหนดค่าตอบแทนที่เหมาะสมในระดับที่ใกล้เคียงกับกิจการภาคเอกชนในระดับเดียวกัน
        ประการที่สาม ระยะเวลาดำรงตำแหน่งผู้บริหารจะต้องกำหนดไว้เป็นวาระที่แน่นอน และจะต้องเพียงพอสำหรับการปฏิบัติตามเป้าหมายการดำเนินงานที่รัฐกำหนดขึ้นสำหรับการแต่งตั้งครั้งนั้น ๆ วาระการดำรงตำแหน่งดังกล่าวอาจจะต่อไปได้อีกเมื่อผู้บริหารชุดนั้นบริหารงานอย่างมีประสิทธิภาพ และอาจมีข้อยกเว้นให้มีการถอดถอนได้หากเมื่อระยะเวลาผ่านไปพอสมควรแล้ว แต่ปรากฏว่าไม่ปรากฏผลสำเร็จในการบริหาร ทั้งนี้ โดยจะต้องมีการให้เหตุผลและหลักฐานสนับสนุนที่ชัดแจ้งในการถอดถอนผู้บริหารก่อนครบวาระเช่นนั้น
        ประการที่สี่ ฝ่ายบริหารรัฐวิสาหกิจจะต้องมีอิสระอย่างเต็มที่ในการตัดสินใจบริหารงานให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ที่รัฐกำหนดขึ้นภายในระยะเวลาของการดำรงตำแหน่ง กระบวนการควบคุมก่อนการตัดสินใจ (controle a priori) จะต้องลดลงเหลือเพียงเท่าที่จำเป็นที่สุด (เช่น ในกรณีที่อาจจะมีผลกระทบต่อเศรษฐกิจโดยส่วนรวม) เท่านั้น(13)
        ในกรณีที่การดำเนินงานไม่เป็นไปตามนโยบายเมื่อครบระยะเวลาที่กำหนด กระบวนการลงโทษที่จะมีต่อผู้บริหารรัฐวิสาหกิจต้องได้แก่ การเลิกจ้าง หรือไม่ต่ออายุสัญญาจ้างเมื่อครบวาระซึ่งเป็นกระบวนการลงโทษที่รุนแรงมากสำหรับนักบริหารเอกชน (แต่จะไม่มีผลอย่างใดเลยในกรณีที่ผู้บริหารประกอบด้วยข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหน้าที่ราชการอันมั่นคงของตนรองรับอยู่อีกต่างหากแล้ว)
        สำหรับการตรวจสอบประสิทธิภาพการดำเนินงานของผู้บริหารรัฐวิสาหกิจนั้น ในการพิจารณานอกจากจะต้งอคำนึงถึงการตอบสนองนโยบายที่รัฐกำหนดให้ปฏิบัติ และพิจารณาจากผลกำไรขาดทุนของการประกอบการตามหลักเกณฑ์ที่ใช้กันอยู่ในการคำนวณผลกำไรขาดทุนของรัฐวิสาหกิจในปัจจุบันแล้ว หากมีต้นทุนเพิ่มขึ้นอันเนื่องมาจากการปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาลหรือหากรัฐบาลมีส่วนในการกำหนดภาระใด ๆ เพิ่มขึ้นเป็นพิเศษแก่รัฐวิสาหกิจนั้น ๆ (เช่น การจะต้องคงคนงานที่มีมากเกินจำเป็นไว้เพื่อชะลอการเพิ่มขึ้นของอัตราคนว่างงาน การขายสินค้าหรือบริการในราคาพิเศษแก่กลุ่มคนบางกลุ่มตามนโยบายรัฐบาล หรือการที่รัฐบาลปฏิเสธไม่ให้มีการปรับราคาสินค้าหรือบริการตามภาวะเศรษฐกิจที่เปลี่ยนไป ฯลฯ) แล้ว ต้นทุนอันเกิดจากนโยบายดังกล่าวจะต้องถูกนำมาคำนวณในการตรวจสอบประสิทธิภาพของฝ่ายบริหารรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ ด้วยเสมอ
        หลักปฏิบัติสี่ประการดังกล่าวข้างต้นจะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาการด้อยประสิทธิภาพในการบริหารรัฐวิสาหกิจเหล่านี้ กล่าวในที่สุดแล้วก็คือ หลักการให้อิสระในการบริหารแก่รัฐวิสาหกิจนั่นเอง การยอมให้รัฐวิสาหกิจมีความเป็นอิสระในการบริหารโดยกระบวนการดังกล่าวนี้ นอกจากจะทำให้ฝ่ายบริหารรัฐวิสาหกิจมีความมั่นใจในสถานะของตน มีความคิดริเริ่มในกิจการของตนเอง ตลอดทั้งมีความรับผิดชอบต่อภาระหน้าที่อันจะเป็นผลให้ฝ่ายบริหารมีจุดยืนที่มั่นคงในกระบวนการเจรจาต่อรองทางแรงงานและสามารถปกป้องผลประโยชน์ของรัฐและรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ ได้ในฐานะผู้รับผิดชอบ อันเป็นหนทางในการจัดการกับปัญหาแรงงานสัมพันธ์และปัญหาการกำหนดค่าจ้างในรัฐวิสาหกิจที่ได้เสนอมาข้างต้นแล้ว ยังจะเป็นการเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินงานแก่ระบบรัฐวิสาหกิจโดยส่วนรวมอีกด้วย
        นอกจากปัญหาในเรื่งอแรงงานสัมพันธ์และปัญหาการกำหนดค่าจ้างในรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นปัญหาที่มีความเกี่ยวพันกันอย่างใกล้ชิด และนอกจากประเด็นในเรื่องความเป็นอิสระในการบริหารงานรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นปัจจัยหนึ่งในการแสวงหาหนทางแก้ไขสองปัญหาที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว แนวนโยบายระยะหลังของรัฐบาลที่ให้ความสนใจกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (privatization) ได้ก่อให้เกิดความขัดแย้งในระหว่างฝ่ายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องต่อนโยบายสาธารณะในเรื่องนี้ขึ้นอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งต่อปัญหาความชอบธรรมในการกำหนดนโยบายนี้ขึ้น และแนวทางการปฏิบัติ ตลอดไปจนถึงปัญหาเกี่ยวกับสถานะของผู้ใช้แรงงานในกิจการอันอยู่ในข่ายที่จะได้รับความกระทบกระเทือนจากนโยบายดังกล่าว

4. ปัญหาเกี่ยวกับนโยบายในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ
        การกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจที่สอดคล้องกับสถานการณ์และความเปลี่ยนแปลงของสังคมพอที่จะเอื้ออำนวยให้เกิดเงื่อนไขที่ดีแก่การพัฒนาบทบาทของภาคเอกชน และเพื่อปรับเปลี่ยนโครงสร้างในการเข้าไปดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจของรัฐเสียใหม่ให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ที่เปลี่ยนไป และสอดคล้องกับแผนการทางเศรษฐกิจที่กำหนดไว้ในระยะยาว ย่อมเป็นภารกิจอันชอบธรรมซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของรัฐในการวินิจฉัยดำเนินการให้เหมาะสมกับโครงสร้างทางเศรษฐกิจและบทบาทของรัฐที่เปลี่ยนไป ทั้งนี้ ย่อมเป็นไปตามหลักเกณฑ์อีกประการหนึ่งในการเข้ามามีบทบาทของรัฐในทางเศรษฐกิจในระบอบเสรีนิยมที่ว่า รัฐมีภาระที่จะต้องดูแลให้เกิดความสมดุลทางเศรษฐกิจระหว่างภาคเศรษฐกิจต่าง ๆ และให้เกิดเสถียรภาพในระบบเศรษฐกิจทั้งหมดโดยส่วนรวม (L’Etat doit uarantir les grands eguilibres economiques)(14)
        ดังนั้น รัฐจึงมีความชอบธรรมในการที่จะกำหนดนโยบายทางเศรษฐกิจของตนอย่างชัดเจนในปัญหาการเข้าไปมีส่วนทางเศรษฐกิจโดยผ่านรัฐวิสาหกิจว่า “รัฐบาลจะไม่ตั้งรัฐวิสาหกิจอุตสาหกรรมหรือการค้าขึ้นใหม่และไม่ขยายกิจการอุตสาหกรรมที่มีแล้วไปในทิศทางที่แข่งขันกับเอกชน...” (แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่3 พ.ศ. 2515-2519) หรือการที่รัฐกำหนดว่า “จะยกเลิกหรือจำหน่ายจ่ายโอนรัฐวิสาหกิจอุตสาหกรรมที่ตั้งขึ้นเพื่อริเริ่มและปัจจุบันยังทำอยู่โดยมีประสิทธิภาพต่ำกว่าที่จะให้เอกชนเป็นผู้ทำ (แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 4 พ.ศ. 2520-2524) หรือ “รัฐจะให้เวลารัฐวิสาหกิจปรับปรุงกิจการระยะเวลาหนึ่ง หากพ้นเวลานั้น รัฐวิสาหกิจใดดำเนินกิจการไม่ได้ผลโดยไม่มีสาเหตุอันควร จะพิจารณายุบเลิก แปรสภาพหรือจำหน่ายโอน ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นสาธารณูโภคหรือไม่” (แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 5 พ.ศ. 2525-2529) และที่ปรากฏในแผนพัฒนาฯฉบับปัจจุบัน (ฉบับที่ 6 พ.ศ. 2530-2534)(15) ซึ่งรัฐได้กำหนดนโยบายไว้ในแผนพัฒนารัฐวิสาหกิจว่ารัฐจะ
         “พิจารณากำหนดแนวทางแปรรูปรัฐวิสาหกิจ หรือเพิ่มประสิทธิภาพการดำเนินงานซึ่งสามารถกระทำได้ 3 รูปแบบ คือ
        - แปลงการบริหารภายในของรัฐวิสาหกิจเองให้เป็นเชิงธุรกิจมากขึ้น โดยเพิ่มประสิทธิภาพในด้านการจัดการ การลงทุนและในการบริหารกำลังคน รวมทั้งให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารงาน
        - ให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินงาน เช่น การให้เช่า จ้างเหมาและให้สัมปทาน
        - แปลงสภาพการเป็นเจ้าของบางส่วนหรือทั้งหมด เช่น การขายหุ้น จำหน่ายจ่ายโอน”
        ข้อที่พึงสังเกต ณ ที่นี้ และจะเป็นประเด็นในการพิจารณาปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวต่อไปก็คือ ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติทุกฉบับที่กล่าวมา ได้ให้ความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไว้ในนัยของการจำหน่ายจ่ายโอนสิทธิการเป็นเจ้าของกิจการให้แก่เอกชนเท่านั้น ส่วนการเปลี่ยนแปลงระบบบริหารหรือการให้เอกชนเข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินการบริหารหาได้อยู่ในความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (privatization) ไม่ หากแต่การดำเนินการในเรื่องหลังนี้อยู่ในขอบข่ายของการเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจเท่านั้น
        กล่าวต่อกรณีของพนักงานรัฐวิสาหกิจ แม้เมื่อรัฐมีความชอบธรรมอย่างเต็มที่ในการกำหนดนโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ แต่พนักงานรัฐวิสาหกิจซึ่งฝากชีวิตการทำงานและอนาคตของตนไว้กับกิจการรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ ก็ย่อมมีความชอบธรรมด้วยเช่นกันในอันที่จะเรียกร้องให้มีการคำนึงถึงสวัสดิการ และความมั่นคงในการทำงานที่ตนมีอยู่แต่เดิม ซึ่งก็เป็นปัญหาเกี่ยวกับสภาพการจ้างโดยแท้ตามนัยของบทกฎหมายในเรื่องแรงงานสัมพันธ์ และหากปรากฏว่ามีการกำหนดนโยบายให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในรูปของการจำหน่ายจ่ายโอนสิทธิการเป็นเจ้าของในทรัพย์สินของรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ แก่เอกชน พนักงานรัฐวิสาหกิจก็ย่อมได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายในอันที่จะทำการชุมนุมเรียกร้องคัดค้านมิให้มีการกระทำดังกล่าวในลักษณะที่จะกระทบกระเทือนสิทธิประโยชน์ของตนได้
        ทว่า ในสภาวการณ์ปัจจุบัน นโยบายของรัฐบาลในเรื่องการแปรรูปรัฐวิสาหกิจได้รับการตีความไปในทางที่มีความหมายกว้างมากไปกว่าที่เป็นอยู่ตามนัยของกฎหมาย การศึกษาทางบริหารได้ตีความขยายความนโยบายของรัฐในเรื่องนี้ให้มีขอบเขตกว้างขวางออกไป(16) จนเกิดความสับสนในการจำกัดความของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ซึ่งก่อให้เกิดความสับสนในการพิจารณาถึงสิทธิและหน้าที่ของฝ่ายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง (โดยเฉพาะต่อกรณีสิทธิของพนักงานรัฐวิสาหกิจในการคัดค้านพฤติการณ์ที่ตนตีความว่าเป็นการ “แปรรูปรัฐวิสาหกิจ” แล้ว) เป็นอย่างมาก จนอาจกล่าวได้ว่าในปัจจุบันหากจะมีการปรับปรุงเพื่อเปลี่ยนแปลงโครงสร้างใด ๆ ในรัฐวิสาหกิจอันอาจจะเข้าข่ายของการ “แปรรูปรัฐวิสาหกิจ” ตามความหมายทางบริหารแล้ว พนักงานรัฐวิสาหกิจก็จะออกมาชุมนุมคัดค้านไปเสียทุกครั้ง พฤติการณ์ซึ่งสร้างความสับสนวุ่นวายแก่ระบบบริหารรัฐวิสาหกิจและแก่ระบบความสัมพันธ์ทางแรงงานเช่นนี้ มีที่มาจากการกำหนดขอบเขตและความหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ไม่ตรงกับความเป็นจริง ดังนั้น การทบทวนคำนิยามทางกฎหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจึงมีความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง
        ในความหมายทางกฎหมาย การแปรรูปรัฐวิสาหกิจมีความหมายจำกัดอยู่เพียงการดำเนินการให้รัฐวิสาหกิจนั้น ๆ หลุดพ้นไปจากภาคเศรษฐกิจมหาชน กล่าวคือ พ้นไปจากนิยามของคำว่า “รัฐวิสาหกิจ” ตามนัยของมาตรา 4 ของพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 ซึ่งหมายความว่า พ้นไปจากการเป็น “องค์กรของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจที่รัฐบาลเป็นเจ้าของ หรือเป็นบริษัทหรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลที่ส่วนราชการ และ/หรือรัฐวิสาหกิจมีทุนรวมอยู่ด้วยกันเกินกว่าร้อยละห้าสิบ” เท่านั้น
        โดยนัยทางกฎหมาย การแปรรูปรัฐวิสาหกิจบางส่วนจึงมีไม่ได้ เพราะการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ หมายถึงการที่รัฐหลุดพ้นไปจากฐานะการเป็นเจ้าของหรือพ้นไปจากฐานะของผู้ถือหุ้นข้างมากในรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ เท่านั้น ในกรณีรัฐวิสาหกิจที่เป็นบริษัทจำกัด การจำหน่ายหุ้นให้แก่บุคคลทั่วไปโดยที่รัฐยังคงมีสัดส่วนการถือหุ้นในบริษัทรัฐวิสาหกิจนั้นเกินกว่าร้อยละห้าสิบ ก็ไม่อาจถือได้ว่าเป็นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในความหมายทางกฎหมาย เพราะรัฐวิสาหกิจนั้น ๆ ยังคงอยู่ในภาคเศรษฐกิจมหาชนต่อไปโดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงสถานะใด ๆ
        ดังนั้น การให้เอกชนมารับช่วงดำเนินการในงานต่อเนื่องบางประการ การขายหุ้นจำนวนหนึ่งแก่เอกชนในสัดส่วนที่รัฐยังคงมีทุนข้างมากอยู่ การร่วมทุนกับเอกชนในกิจการบางประเภทที่รัฐวิสาหกิจเคยดำเนินการมาโดยลำพัง ฯลฯ อันเป็นปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นอยู่ในแวดวงรัฐวิสาหกิจ ในขณะนี้จึงไม่อยู่ในความหมายทางกฎหมายของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ หากแต่เป็นเพียงกลยุทธ์ในทางการบริหารเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพแก่รัฐวิสาหกิจนั้น ๆ เท่านั้น การเรียกขานการปรับปรุงทางบริหารหรือการปรับปรุงสัดส่วนการถือหุ้นของบริษัทรัฐวิสาหกิจว่าเป็นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ จึงเป็นการกระทำที่ผิดพลาดเมื่อพิจารณาจากมุมมองทางกฎหมายและอาจก่อให้เกิดปฏิกิริยาตอบสนองในทางที่ไม่ควรจะเป็นในหมู่พนักงานรัฐวิสาหกิจต่อเรื่องดังกล่าวได้
        โดยเหตุผลดังกล่าว การที่คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อเร็ว ๆ นี้ให้ใช้คำว่า “การพัฒนารัฐวิสาหกิจ” เพื่อใช้เรียกกระบวนการในการดำเนินการปรับปรุงประสิทธิภาพการบริหารในรูปแบบต่าง ๆ แทนคำว่า “แปรรูปรัฐวิสาหกิจ” จึงเป็นการกระทำที่ถูกต้องและอยู่บนพื้นฐานของหลักการทางกฎหมาย และมิได้เป็นเพียงการดำเนินการเพื่อลดความกดดันทางการเมืองจากกลุ่มพนักงานรัฐวิสาหกิจเพียงประการเดียวดังที่มีผู้เข้าใจเท่านั้น
        กล่าวโดยเฉพาะต่อปัญหาการคัดค้านการปรับปรุงในลักษณะที่ถูกเรียกว่า “การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ” (ตามความหมายในทางบริหาร) ของบรรดาพนักงานรัฐวิสาหกิจนั้น สิทธิและความชอบธรรมในการปกป้องสถานภาพและความมั่นคงในการทำงานของตนย่อมเป็นสิ่งที่ชอบธรรมดังที่ได้กล่าวมาแล้ว หากว่าการดำเนินการที่ถูกเรียกว่า “แปรรูปรัฐวิสาหกิจ” นั้น ๆ จะก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในสภาพการจ้าง ซึ่งมาตรา 5 ของพระราชบัญญัติแรงงานสัมพันธ์ฯ ให้นิยามไว้ว่า หมายถึง “เงื่อนไขการจ้างหรือการทำงาน กำหนดวันและเวลาทำงาน ค่าจ้าง สวัสดิการ การเลิกจ้าง หรือประโยชน์อื่นของนายจ้างหรือลูกจ้างอันเกี่ยวกับการจ้างหรือการทำงาน” ดังนั้น นโยบายใดของฝ่ายบริหารรัฐวิสาหกิจที่อาจจะส่งผลต่อสภาพการจ้างในความหมายข้างต้น เช่น การให้เอกชนเข้ามาประกอบกิจการบางส่วนซึ่งรัฐวิสาหกิจรับผิดชอบมาแต่เดิม (ซึ่งอาจส่งผลให้มีการลดจำนวนลูกจ้างที่เคยทำงานในกิจการส่วนนั้นลง) จึงย่อมเป็นเหตุอันชอบด้วยกฎหมายอันจะนำไปสู่การยื่นข้อเรียกร้องเกี่ยวกับสภาพการจ้างอันอาจจะแปรฐานะไปเป็นข้อพิพาทแรงงานได้โดยชอบด้วยครรลองของกฎหมายแรงงานสัมพันธ์
        ในทางตรงกันข้าม การดำเนินการ “แปรรูปรัฐวิสาหกิจ” (ในความหมายทางบริหาร) ใด ๆ ที่ฝ่ายบริหารรัฐวิสาหกิจได้ดำเนินการไปโดยมิได้มีผลกระทบต่อสภาพการจ้าง กล่าวคือ มิได้กระทบต่อการทำงาน ไม่มีผลต่อค่าจ้าง หรือสวัสดิการ หรือประโยชน์อื่น ๆ ของลูกจ้าง (เช่น การขายหุ้นบางส่วนของบริษัทรัฐวิสาหกิจต่อเอกชน) นั้น ย่อมไม่อาจนำมาเป็นเหตุในการยื่นข้อเรียกร้องตามกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ได้ หากมีการยื่นข้อเรียกร้องหรือมีการนัดหยุดงานประท้วงในปัญหาอันเนื่องมาจากสาเหตุดังกล่าว นอกจากจะเป็นการนัดหยุดงานที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ซึ่งห้ามการนัดหยุดงานในรัฐวิสาหกิจดังที่ได้กล่าวมาข้างต้นแล้ว ข้อเรียกร้องอันเป็นเหตุให้เกิดข้อพิพาทแรงงานนั้น ยังมิใช่ข้อเรียกร้องที่ชอบด้วยกฎหมายอีกด้วย
        ตัวอย่างที่ชัดเจนประการหนึ่งของข้อเรียกร้องที่ไม่เกี่ยวกับสภาพการจ้างที่เคยเกิดขึ้นก็คือ การเรียกร้องของพนักงานการท่าเรือฯ ให้รัฐบาลยกเลิกนโยบายเอกชนเข้ามาบริหารงานท่าเรื่อน้ำลึกแหลมฉบัง ที่จะแล้วเสร็จเร็ว ๆ นี้ จำนวน 2 ท่า นอกจากข้อเรียกร้องดังกล่าวจะไม่ชอบด้วยกฎหมายแรงงานสัมพันธ์ โดยเหตุที่ไม่ใช่ข้อเรียกร้องเกี่ยวกับสภาพการจ้าง (อันเนื่องมาจากกิจการท่าเรือน้ำลึกดังกล่าวไม่เกี่ยวข้องกับการท่าเรือแห่งประเทศไทยแต่อย่างใด เพราะการก่อสร้างและดำเนินการเกี่ยวกับท่าเรือน้ำลึกเป็นไปตามนโยบายของรัฐบาล การท่าเรือฯ ได้รับอำนาจตาม พ.ร.บ. การท่าเรือแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2494 มาตรา 6 ให้ดำเนินการกิจการท่าเรือเฉพาะแต่ในท่าเรือกรุงเทพฯเท่านั้น) แล้ว การชุมนุมเรียกร้องเพื่อสร้างความกดดันให้คณะรัฐมนตรีเปลี่ยนแปลงนโยบายในเรื่องดังกล่าวยิ่งเข้าข่ายความผิดตามมาตรา 117 วรรคแรกของประมวลกฎหมายอาญา ซึ่งบัญญัติว่า “ผู้ใดยุยงหรือจัดให้เกิดการรวมกันนัดหยุดงาน หรือรวมกันปิดงาน งดจ้างหรือการรวมกันไม่ยอมค้าขาย หรือติดต่อทางธุรกิจกับบุคคลใด ๆ เพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงในกฎหมายแผ่นดิน เพื่อบังคับรัฐบาลหรือข่มขู่ประชาชน ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินเจ็ดปี หรือปรับไม่เกินหนึ่งหมื่นสี่พันบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ” อีกด้วย
        กล่าวโดยสรุปต่อปัญหาเชิงนโยบายในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ การกำหนดนโยบายระยะยาวในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจโดยมีพื้นฐานอยู่บนความหมายตามนัยทางกฎหมาย ที่มุ่งจะแปรสถานะกิจการรัฐวิสาหกิจที่หมดความจำเป็นที่จะต้องดำเนินการต่อไปโดยรัฐ หรือที่ไม่สามารถพัฒนาประสิทธิภาพในการบริหารงานได้ ให้พ้นไปจากภาคเศรษฐกิจมหาชนนั้น ย่อมเป็นสิ่งที่ถูกต้องและควรแก่การสนับสนุน แม้ในสภาวการณ์ปัจจุบันรัฐยังไม่เคยมีแนวนโยบายอันเป็นภาพรวมท่ชัดเจนต่อการจัดตั้งและการดำเนินการของรัฐวิสาหกิจที่มีอยู่ในปัจจุบัน แต่ความพยายามในการกำหนดนโยบายเพื่อจัดการกับปัญหาอันเกิดจากการดำรงอยู่ของรัฐวิสาหกิจอันได้แก่ ปัญหาความจำเป็นในการคงสถานะรัฐวิสาหกิจที่ “พ้นสภาพ” ไว้ต่อไป เช่นนี้ ย่อมเป็นที่หวังได้ว่าจะเป็นนิมิตหมายประการหนึ่งที่จะนำไปสู่การพิจารณาภาพรวมของปัญหาทั้งระบบได้ในระยะยาว และนำไปสู่การกำหนดนโยบายที่ชัดเจนของรัฐบาลในเรื่องเหตุผลของการดำรงอยู่และความมุ่งหมายของภาคเศรษฐกิจมหาชนนี้ได้ในที่สุด
        ปัญหาบางประการอันสืบเนื่องมาจากบทบาททางเศรษฐกิจที่รัฐเข้าไปดำเนินการโดยผ่านรัฐวิสาหกิจ ดังที่ได้เสนอมาแล้วข้างต้น เป็นเพียงภาพสะท้อนของปรากฏการณ์ด้านหนึ่งที่เกิดขึ้นจากวิวัฒนาการของระบบเศรษฐกิจและสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว จนกระทั่งแนวความคิดทางกฎหมายและกลไกทางปกครองของรัฐที่มีมาแต่เดิมต้องประสบความยากลำบากเป็นอย่างมากในการปรับตัวให้เข้ากับความเปลี่ยนแปลงใหม่ ๆ ที่เกิดขึ้นนี้ ในภาวะที่บทบาททางเศรษฐกิจของรัฐขยายตัวกว้างออกไปเป็นอย่างมาก และในสถานการณ์ที่การแข่งขันทางเศรษฐกิจของภาคเอกชนเป็นไปอย่างรวดเร็ว กับมีการเรียกร้องให้รัฐปรับกลไกควบคุมและกลไกรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของตนให้ตอบสนองต่อความต้องการใหม่ ๆ เช่นนี้ บทบาทของนักกฎหมายในฐานะผู้กำหนดกฎเกณฑ์ของสังคมและควบคุมดูแลให้เกิดความเป็นธรรมในกระบวนการใช้บังคับกฎเกณฑ์ดังกล่าว จำเป็นจะต้องมีการเปลี่ยนแปลงไปตามเงื่อนไขการพัฒนาของระบบเศรษฐกิจและสังคมด้วย ดังนั้น การสร้างนักกฎหมายที่มีพื้นฐานทางกฎหมายอย่างแน่นแฟ้น มีความรู้ความเข้าใจต่อโครงสร้างและกลไกบริหารภาคมหาชนเป็นอย่างดี กับทั้งได้รับการศึกษาทางกฎหมายเกี่ยวกับแนวความคิด ขอบเขต บทบาทและกระบวนการในการดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจของภาคมหาชน ย่อมเป็นหนทางหนึ่งในการตอบสนองความเปลี่ยนแปลงของสังคมดังกล่าว และย่อมเป็นภารกิจที่สำคัญและเร่งด่วนสำหรับมหาวิทยาลัยต่าง ๆ ในการที่จะต้องผลิตบัณฑิตทางกฎหมายในรูปแบบใหม่เช่นนี้ให้แก่สังคม

ขอขอบคุณข้อมูลจาก
www.lawonline.co.th
ศาสตราจารย์ ดร. สุรพล นิติไกรพจน์ ศาสตราจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์