กระบวนการและปัญหาในการร่างกฎหมายของประเทศไทย
เรื่อง “กระบวนการร่างกฎหมายของประเทศสหรัฐอเมริกา : ประสบการณ์ของต่างประเทศกับการปรับเปลี่ยนกระบวนการร่างกฎหมายของประเทศไทย
เมื่อพูดถึงกระบวนการร่างกฎหมายของไทยสำหรับคนที่คุ้นเคยอยู่กับแวดวงการร่างกฎหมายก็จะเกิดความรู้สึกน่าเบื่อหน่าย น่าท้อใจ สำหรับคนไม่คุ้นเคยเมื่อพบเห็นกระบวนการก็จะเป็นเรื่องน่าตระหนก และนึกไม่ถึงว่าประเทศไทยจะรอดมาได้อย่างไร แต่ในท่ามกลางความไม่ดีก็มีส่วนดีอยู่เช่นกัน ปัจจุบันเริ่มตระหนักกันว่า การมีกฎหมายมากๆ ไม่ค่อยดี กฎหมายเป็นตัวจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคล มีกฎหมายมากก็แปลว่าสิทธิและเสรีภาพของบุคคลย่อมถูกจำกัดมากขึ้น เมื่อตระหนักเช่นนั้นกระบวนการร่างกฎหมายอันล่าช้า น่าตระหนกตกใจนี้จึงกลายเป็นส่วนช่วยประเทศไทยได้ในที่สุด ลองคิดดูว่า หากในระยะเวลา ๒๐ ปีที่ผ่านมานี้ กระบวนการร่างกฎหมายของไทยเรารวดเร็วเหมือนของต่างประเทศ ผมยังนึกไม่ออกว่า ชีวิตประจำวันของเราจะเป็นอย่างไร คงจะมีกฎหมายออกมาบังคับเราทุกอิริยาบถ และในที่สุดชีวิตเราก็คงหมดความสุข เพราะฉะนั้นคิดในแง่ดีเสียก็คงดี แต่ถ้านึกว่ากฎหมายคือเครื่องมือในการบริหารประเทศ และเมื่อโลกพัฒนาไปเร็วขึ้นๆ ความจำเป็นที่จะต้องมีกฎเกณฑ์ให้ทันสมัยก็มีมากขึ้น และก็จำเป็นต้องทำให้ทันต่อเวลา กระบวนการร่างกฎหมายที่ล่าช้าก็ย่อมจะกลายเป็นอุปสรรคของการบริหารประเทศได้
ถ้าแยกกฎหมายตามลักษณะออกเป็น ๒ กลุ่ม คือ กลุ่มที่ ๑ กลุ่มที่ว่าด้วยการกำหนดพฤติกรรมของมนุษย์และวางกฎเกณฑ์ของสังคม กลุ่มนี้กฎหมายจะออกมาช้าหรือออกมาเร็วก็อาจจะไม่มีผลต่อการพัฒนาประเทศมากนัก แต่อาจจะมีผลกระทบต่อความดำรงอยู่หรือความเป็นไปของสังคม กลุ่มที่ ๒ กลุ่มกฎหมายที่ใช้เป็นเครื่องมือในการบริหารประเทศ บริหารราชการแผ่นดิน มักจะออกมาเพื่อการอำนวยความสะดวกและการให้อำนาจรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ กลุ่มนี้ก็จะเป็นกลุ่มซึ่งอาจจะมีความจำเป็นที่จะต้องทำให้รวดเร็วขึ้น แต่ความรวดเร็วนั้นจะต้องมาควบคู่กับความสำเนียกในเรื่องสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งเดี๋ยวเราจะได้พูดกันบ้างเล็กน้อย
ถ้าเรามองย้อนไปตั้งแต่ต้นว่า กว่าร่างกฎหมายฉบับหนึ่งจะกลายมาเป็นกฎหมาย เส้นทางของมันยืดยาวขนาดไหน เคยมีกฎหมายที่เข้าสภาเริ่มต้นวาระแรกในสมัยประชุมสภาครั้งแรกของสภาไปจนยุบสภากฎหมายนั้นก็ยังไม่ออกไปจากสภาผู้แทนราษฎรซ้ำแล้วซ้ำเล่าหลายครั้งจนกลายเป็นสัญญาณบ่งบอกว่า ถ้ากฎหมายนั้นเข้าไปในสภาเมื่อไหร่ สภาก็จะถูกยุบเมื่อนั้น กลัวกันถึงขนาดที่เรียกว่า กว่าจะเอากฎหมายฉบับนั้นเข้าสภาได้ต้องระมัดระวังกันอย่างถึงขนาดไม่ให้เกิดเหตุทางการเมืองขึ้น
ในปัจจุบันเราต้องยอมรับว่ากระบวนการพิจารณากฎหมายมีความรวดเร็วขึ้น แต่แม้กระนั้นก็ไม่มีกฎหมายฉบับใดที่ไม่ได้ไปในช่องทางของ fast track แล้วใช้เวลาต่ำกว่า ๒ ปีนับแต่ที่เริ่มต้นคิดว่าจะมีกฎหมายจนกระทั่งออกไปเป็นกฎหมาย ส่วนใหญ่จะนานกว่านั้น
กฎหมายเราอาจจะแยกได้เป็น ๓ สายตามความคิดริเริ่มที่จะให้มีกฎหมาย
สายที่ ๑ คือ สายทางการเมือง ซึ่งในอดีตถ้ามีก็ไม่มากนัก เป็นความคิดริเริ่มที่ฝ่ายการเมืองต้องการกฎหมายแล้วก็ลงมือทำเดี๋ยวนั้น เพิ่งจะมาในระยะหลังๆ สัก ๑๐ กว่าปีก็ค่อยทยอยมีมากขึ้นๆ ถ้าการเริ่มต้นมาจากฝ่ายการเมืองแล้วเป็นความต้องการอย่างแท้จริง กระบวนการในการผ่านขั้นตอนต่างๆ ไปจนถึงสภาก็จะใช้เวลารวดเร็วขึ้น เพราะถ้าไม่ทำกันเองซะที่ทำเนียบก็จะเอาเจ้าหน้าที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) ไปนั่งทำหรือส่งมาให้ทำที่ สคก. ภายใน ๓ วัน ๗ วันก็ต้องส่งกลับไป แต่ก่อนนี้ภายใน ๓ เดือน ๖ เดือนก็ต้องกลับไปเดี๋ยวนี้ภายใน ๓ วัน ๗ วันก็ต้องกลับไป เราก็จะพบว่าถ้าเป็นกฎหมายอย่างนั้นก็จะทำใจได้ แต่ถามว่าทำอย่างนั้นได้ทุกครั้ง ทุกฉบับได้หรือไม่ ก็ตอบว่าไม่ได้เพราะเกินขีดความสามารถของเจ้าหน้าที่ของ สคก. ซึ่งมีจำนวนจำกัดและร่อยหรอลงไปทุกที
สายที่ ๒ คือ มาจากฝ่ายราชการประจำ ซึ่งยืดยาวจนกฎหมายบางฉบับคนที่คิดริเริ่มอยู่ในวัย ๔๐ กว่ากฎหมายนั้นจะออกก็เกษียณแล้วก็มี มีกฎหมายฉบับหนึ่งที่เมื่อผมเรียนหนังสือจบจากเมืองนอกแล้วกลับมาทำงานที่ สคก. เป็นกฎหมายฉบับแรกที่ผมทำ คือ พระราชบัญญัติโรงแรม จนบัดนี้พระราชบัญญัติโรงแรมยังไม่ได้ออกมาเป็นกฎหมาย ก็วนไปเวียนมาไม่น่าเชื่อว่าจะเกิดเหตุแบบนั้นได้ กฎหมายที่เกิดจากราชการประจำเป็นทัศนคติของฝ่ายราชการประจำว่า จำเป็นจะต้องมีกฎหมายนั้น แต่ด้วยขั้นตอน ความรู้ความชำนาญของเจ้าหน้าที่ จึงทำให้กฎหมายเหล่านั้นไม่ได้รับการพิจารณาให้แล้วเสร็จออกมาเป็นกฎหมายได้ภายในเวลาที่จำเป็น และยิ่งใช้เวลานานมากขึ้นเท่าไหร่ ความทันสมัยของกฎหมายนั้นก็ยิ่งหมดไปมากขึ้นเท่านั้น ถ้าหากว่าในโลกไซเบอร์ปัจจุบันเปลี่ยนแปลงทุก ๖ เดือน ระยะเวลาที่เราใช้ในการร่างกฎหมายในปัจจุบันกับการผ่านกฎหมายในสภาก็จะพบว่าล้าหลังไปหลาย Generation
สายที่ ๓ คือ สายที่มาจากประชาชนที่นับวันจะเริ่มมีขึ้นด้วยแรงกระตุ้นของรัฐธรรมนูญที่ให้ประชาชนสามารถเสนอกฎหมายได้เมื่อเข้าชื่อกันถึง ๕๐,๐๐๐ ชื่อ กฎหมายตรงนี้ก็ไม่ได้มาจากประชาชนที่แท้จริง ส่วนใหญ่ก็จะมาจาก NGO ที่เป็นผู้ริเริ่ม ซึ่งเราจึงพบอาการแปลกประหลาดของกฎหมายจากกฎหมายที่มาจากสายนี้มากขึ้นๆ เพราะตามที่เล่าเรียนกันมานั้นกฎหมาย คือ เครื่องมือของผู้ใช้อำนาจรัฐาธิปัตย์ เพื่อกำหนดให้ราษฎรทำหรือไม่ทำอย่างหนึ่งอย่างใด แต่เมื่อเวลาที่ประชาชนเป็นฝ่ายออกกฎหมายบ้าง กลับตรงกันข้ามจะกลับเป็นกฎหมายที่กำหนดให้รัฐต้องทำหรือไม่ทำอย่างหนึ่งอย่างใดเสียเป็นส่วนใหญ่ และเราก็จะพบว่าสิ่งเหล่านั้นไม่จำเป็นต้องเป็นกฎหมาย แต่เนื่องจากคนที่เกี่ยวข้องรู้สึกว่า ถ้าไม่ออกกฎหมายบังคับรัฐก็ไม่ทำหรือทำก็ทำแบบซังกะตาย เงินก็ไม่ให้ ก็ออกกฎหมายบังคับรัฐเสีย
ขณะนี้ เราก็กำลังจะมีกฎหมายอีกฉบับหนึ่งที่เรียกว่า กฎหมายเกี่ยวกับสุขภาพแห่งชาติ ถ้าใครไปอ่านร่างกฎหมายฉบับนี้ก็จะตกใจเพราะมันจะเป็นรัฐธรรมนูญ บอกความห่วงใย บอกความสำนึก และบอกความน่าจะเป็น รวมเป็นร่างกฎหมายฉบับนี้ วันหนึ่งเมื่อเขามาปรึกษาผมว่าให้ช่วยดูร่างกฎหมายฉบับนี้ทีเถอะอย่างเป็นกันเอง แล้วก็ช่วยแก้ให้ ผมอ่านแล้วก็บอกว่านี่ไม่ใช่กฎหมาย นี่คือคำพรรณนา ซึ่งดีมากถ้าเป็นวรรณกรรมก็จะต้องได้รับรางวัลซีไรท์ และผมก็บอกว่าไม่รู้จะแก้อย่างไร ก็บอกว่านั่นแหละให้เอาไปเถอะ เพราะอย่างน้อยก็บอกรัฐบาลได้ว่าคนที่เกี่ยวข้องกับสุขภาพเขาคิดอย่างไร ส่วนจะเป็นกฎหมายได้หรือไม่ อย่างไรก็ค่อยว่ากันอีกที แล้ววันหนึ่งเคราะห์กรรมก็มาถึงเมื่อกฎหมายฉบับนั้นก็ถูกส่งมาเข้าคณะพิเศษและตั้งผมเป็นประธาน ก็นึกว่าผมคงจะต้องไปทะเลาะกับผู้ที่เกี่ยวข้องกับสาธารณสุขทั่วประเทศเพราะถ้าจะร่างกฎหมายนั้นให้เป็นกฎหมายก็ต้องตัดออกไปซัก ๑ ใน ๙ ผมก็กลุ้มใจอยู่ว่าจะทำอย่างไรดี แต่ก็เคราะห์ดีเมื่อถึงเวลามาประชุมกันก็เกลี้ยกล่อมกันว่าสิ่งที่เขาคิดนั้นไม่ใช่กฎหมาย ก็พร้อมที่จะให้ตัดออก มิฉะนั้นก็ต้องไปทะเลาะกับเขาทั้งเมือง เพราะก่อนที่กฎหมายฉบับนี้จะมาถึงคณะรัฐมนตรีและส่งมา สคก. นั้น เขาทะเลาะกันทั้งเมืองมาแล้วด้วยถ้อยคำๆ เดียว เพราะในกฎหมายฉบับนี้อยากจะให้ลึกลงไปก็ใช้คำว่า “จิตวิญญาณ” ฝ่ายศาสนาโดยเฉพาะพุทธศาสนาเห็นว่า การใช้คำนี้เป็นการบิดเบือนศาสนาจะทำให้ศาสนาเพี้ยนไปเป็น เรื่องคอขาดบาดตายของทางศาสนา ถ้าขืนใช้ก็จะเกิดกลียุคกันทั้งเมือง จะเกิดการรบราฆ่าฟันกัน ทางฝ่ายสาธารณสุขบอกว่าคำนี้โดนใจเขาจริงๆ เพราะมันไม่ใช่เรื่องจิตและก็ไม่ใช่เรื่องวิญญาณ แต่เป็นเรื่อง ๒ อย่างผสมกัน ก็ทำท่าบานปลายจะเกิดสงครามศาสนาขึ้น แต่ในที่สุดฝ่ายสาธารณสุขก็ยอมถอย ก็เลิกใช้คำนั้นไปสงครามก็สงบได้ วิกฤตตรงนั้นทำให้ผมกลัวว่าคำๆ เดียวยังเถียงกันขนาดนั้น แล้วนี่ผมจะตัดสัก ๕ - ๑๐ บท จะไม่ฆ่ากันตายเสียก่อนหรือ แต่ก็เคราะห์ดีที่ไม่เกินเหตุการณ์เช่นนั้นขึ้น
อย่างไรก็ดี กฎหมายที่มาจากสายประชาชนจะมีกระบวนการที่จะรับฟังความคิดเห็นกันมาอย่างกว้างขวาง และเมื่อประชาชนเข้ามาเกี่ยวข้อง ก็จะพบว่าสิ่งที่บ่งบอกมาในร่างกฎหมาย คือ ความในใจ ความอึดอัด และความไม่ชอบมาพากล ซึ่งถ้าเป็นนักร่างกฎหมายอ่านแล้วก็จะได้ความรู้ไม่น้อยทีเดียว แล้วก็สามารถนำมาปรับใช้ได้แต่ว่ากระบวนการเหล่านั้นก็เป็นกระบวนการที่ใช้ระยะเวลายาวนาน และเมื่อประชาชนริอ่านจะเสนอกฎหมายมันจึงไม่ใช่ของง่าย ต้องใช้เวลายาวนานกว่าจะไปโน้มน้าวจิตใจคนที่เกี่ยวข้องให้เป็นสปอนเซอร์ให้ในการเสนอร่างกฎหมาย หรือยอมให้รับเข้าไปในสภา ในปัจจุบันมีฉบับเดียว กฎหมายเกี่ยวกับป่าชุมชนก็ยังไม่ออกมา แต่นั่นก็จะเป็นเส้นทางใหม่และเวลาใหม่ของตัวเอง เพราะว่าถ้าเป็นกฎหมายที่ประชาชนเป็นคนเสนอ เมื่อไม่มีใครเป็นเจ้าของในสภา การแก้ไขปรับปรุงต่างๆ ก็จะไม่มีคนที่คอยไปทักท้วงหรือท้วงติง ผมก็กำลังรอดูอยู่ว่า ตอนเข้าไปหน้าตาเป็นอย่างหนึ่ง ตอนออกมาหน้าตาเป็นอย่างไร ก็จะได้เอาไว้เป็นข้อมูลเพื่อศึกษาต่อไปว่า ถ้าประชาชนจะเสนอกฎหมายควรจะมีกระบวนการและขั้นตอนอย่างไร ใน ๓ สายนั้น ๒ สายแรก จะต้องไปผ่านขั้นตอนที่เขียนเจียระไนเอาไว้ในตารางทั้งหมดทุกขั้นตอน เพียงแต่ว่าเร็วบ้างช้าบ้าง
เมื่อร่างกฎหมายมาถึง สคก. ด้วยกระบวนการทำงานร่างกฎหมายของ สคก. ใช้ระบบคณะกรรมการ ซึ่งก็เป็นสิ่งจำเป็น เพราะว่างานร่างกฎหมายไม่มีใครสามารถร่างได้ด้วยตัวคนเดียว ไม่ว่าจะเก่งกาจสามารถเพียงใดก็ไม่สามารถร่างได้ด้วยตัวคนเดียว เพราะกฎหมายนำไปใช้กับคน ๖๐ กว่าล้านคน มีคนคอยคิดอ่านหาช่องว่างของกฎหมายอย่างน้อยๆ ก็๑๐ ล้านคน เพราะฉะนั้น คนๆ เดียวไม่มีวันที่จะไปคิดอ่านอุดช่องว่างนั้นได้หมด และไม่มีทางที่จะคิดอะไรได้รอบคอบ ๑๐๐% จึงต้องใช้คนหลายคนในการคิด ระบบของ สคก. ได้พัฒนามาจนกระทั่งเราแต่งตั้งคนตามฐานะของคนมากขึ้น โดยไม่ได้แต่งตั้งคนตามคุณความรู้ และการมีเวลาของคน เราแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งปลัดกระทรวงมาเป็นกรรมการกฤษฎีกา โดยนึกว่าคนที่เป็นปลัดกระทรวงนั้นเขาจะรอบรู้งาน รู้กฎหมายในกระทรวงของเขา ซึ่งก็คงจะจริงบางส่วน แต่คนอย่างนั้นไม่มีเวลา เพราะฉะนั้น เราก็จะเสียคนไปถ้าเราแต่งตั้ง ๒๐ กระทรวง ก็จะเสียไป ๒๐ คน ที่ไม่ได้มาประชุม เพราะคนเหล่านั้นไม่สามารถมาประชุมได้ ต่อให้ได้เบี้ยประชุมเท่าไหร่เขาก็ไม่มาเพราะเขาไม่มีเวลามา เราเริ่มแต่งตั้งอาจารย์ที่สอนกฎหมายให้เข้ามา ซึ่งก็ดีเพราะจะได้มีแนวคิดอะไรแปลกๆ ไปสอนหนังสือมาเจอหรือค้นคว้าอะไรมาก็จะได้เอามาใส่ให้ คนเหล่านี้จะมีเวลาครึ่งหนึ่งไม่มีเวลาครึ่งหนึ่ง เราแต่งตั้งคนเกษียณอายุ ก็นึกว่าคนเกษียณอายุจะว่าง เพราะไม่มีอะไรทำแล้ว แต่เดี๋ยวนี้คนอายุ ๖๐ ปียังนึกว่าเขาไม่แก่เท่าไหร่ งานการก็ยังพอมี ที่สำคัญสมัยก่อนธุระของคน คือ ธุระของตัวเอง เพราะฉะนั้น เมื่อมีเหตุจำเป็นจะต้องไปไหนมาไหนนอกตารางก็ไปบอกเลิกเขาได้แล้วก็ไปได้ จำเป็นต้องมาประชุมก็มา แต่พอเกษียณอายุแล้วธุระครึ่งหนึ่งเป็นของตัว อีกครึ่งหนึ่งเป็นของลูกหลาน ซึ่งถ้าเป็นธุระของลูกโดยเฉพาะถ้าเป็นของหลานนั้นบอกเลิกไม่ได้ ถึงเวลามันต้องไป ก็ทำท่าจะไม่มีเวลาเอาเหมือนกัน ก็อย่าไปหวังว่าคนเกษียณอายุแล้วจะมีเวลาเต็มที่ไม่ได้ ด้วยโครงสร้างของ สคก. อย่างนี้เราก็จะไปหวังว่าท่านจะทำงานเต็มเวลานั้นคงยาก
งานร่างกฎหมายเป็นงานที่ต้องใช้สมอง ประชุมกันนานๆ ก็ไม่ได้ พอไปสักเกิน ๒ ชั่วโมงครึ่งก็ชักจะเริ่มคิดไม่ออกแล้ว ต้องให้หยุดแล้ว ถ้าความจำยังดีอยู่ให้หยุดสักชั่วโมงก็เริ่มประชุมใหม่ได้แล้ว แต่ถ้าให้ประชุมต่อไปก็ประชุมไม่ได้ เพราะมันนั่งประชุมตลอดไม่เหมือนประชุมสภาผู้แทนราษฎรหรือประชุมวุฒิสภาที่นั่ง ๕ นาทีแล้วออกไปพัก ๓ ชั่วโมง แล้วก็กลับมาประชุมใหม่ ๕ นาที เพราะฉะนั้น ด้วยกระบวนการตรงนี้เราก็หวังให้เร็วไม่ได้
นอกจากนี้ การร่างกฎหมายมันเป็นการแลกเปลี่ยนความคิดเห็น การถกเถียงซึ่งกันและกัน บางทีก็ต้องนั่งเถียงกันบางเรื่องซึ่งคนภายนอกมาเห็นก็คิดว่าจะเถียงกันทำไมกับคำๆ เดียว แต่คำๆ เดียวนั่นอาจจะเป็นเรื่องคอขาดบาดตายของกฎหมายก็ได้ มันก็ต้องเถียงกันไปจนกว่าจะสิ้นสุด กระบวนการก็เอาเร็วมากไม่ได้ ที่สำคัญ คือ ในเวลาร่างกฎหมาย ถ้าฝ่ายเจ้าหน้าที่ประจำเชี่ยวชาญจริงๆ สามารถร่างได้เดี๋ยวนั้น มันก็จะสามารถทำได้เลยเพราะความคิดก็เป็นของกรรมการ เทคนิคก็เป็นของเจ้าหน้าที่ แต่ สคก. ก็ประสบปัญหาเหมือนกับหน่วยงานอื่นๆ คือ คนออกไปเร็วมากเกินไปจนคนที่ขึ้นมาใหม่ก็ขาดพื้นฐานที่แน่นพอก็ไม่สามารถจะร่างกฎหมายได้เดี๋ยวนั้น เมื่อไม่สามารถจะร่างเดี๋ยวนั้นก็เอากลับไป คราวหน้าก็มาใหม่ กรรมการท่านก็ลืมซะแล้วเพราะท่านก็ไม่ใช่อายุน้อยๆ ก็กลับมาเถียงกันใหม่ ก็จะวนเวียนช้า
ทางที่ง่ายที่สุดก็ คือ ต้องพัฒนาเจ้าหน้าที่ที่จะร่างกฎหมายได้เดี๋ยวนั้นอย่างที่ผมต้องไปเรียนรู้แล้วก็ต้องทำด้วยตัวเอง เพราะผมไม่ไว้ใจความจำของตัวเองซะแล้ว กระบวนการในการทำงานของ สคก. ต่อไปก็อาจจะต้องปรับเปลี่ยนเพื่อให้เกิดความรวดเร็วมากขึ้น ขั้นตอนที่เป็นฝ่ายการเมืองเดี๋ยวนี้ฝ่ายการเมืองเขาก็มีคณะกรรมการประสานงานคอยดูอีกชั้นหนึ่ง ดูไปดูมาก็เป็นขั้นตอนอีกขั้นตอนหนึ่งซึ่งอาจจะยืดยาวพอสมควรและที่ยืดยาวนั้นเพราะเขาไปดูรายละเอียดเรื่องถ้อยคำ คนไม่เชี่ยวชาญทางเทคนิคแล้วไปสงสัยเรื่องถ้อยคำมันก็สงสัยวันยังค่ำ แก้ไปแก้มาก็เละกันพอดี หรือบางทีก็ไปเรียกเจ้าหน้าที่มาแก้ เจ้าหน้าที่เขาอยากเอาใจก็แก้ไขให้ เมื่อไปถึงสภา คราวนี้ไม่มีลิมิตการทำงานสภาผู้แทนไม่มีกำหนดกฎเกณฑ์ว่าจะต้องพิจารณากฎหมายให้แล้วเสร็จภายในกี่วัน เมื่อเสร็จแล้วส่งไปวุฒิสภา แม้ว่าจะมีกำหนดกฎเกณฑ์ว่าให้เสร็จภายใน ๓๐ วันหรือ ๖๐ วัน สุดแต่ว่าเป็นกฎหมายอะไร แต่ก็ต่อเวลาได้และก็ต่อทุกฉบับ ยังไม่นับรวมถึงนอกสมัยประชุม และเมื่อแก้แล้วกลับมาสภาผู้แทนราษฎร ถ้าสภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นด้วยต้องไปตั้งกรรมาธิการร่วม คราวนี้ก็ไปไม่เห็นฝั่งเลยเพราะไม่มีเวลาอีกแล้ว เพราะฉะนั้น ระยะเวลาเหล่านี้บวกกันเข้าก็ใช้เวลาเป็นปี
ที่สำคัญเราน่าจะช่วยกันคิดว่า เราควรจะยอมรับกันหรือไม่ว่า งานเขียนกฎหมาย งานร่างกฎหมายเป็นเทคนิค มันเหมือนกับงานออกแบบโครงสร้างบ้านและงานตกแต่งภายในของวิศวกรและสถาปนิก จริงอยู่บ้านนั้นทุกคนมีสิทธิจะวาดได้ว่าบ้านหน้าตาคร่าวๆ ควรจะเป็นอย่างไร แต่ถึงเวลาที่จะออกแบบบ้านกับตกแต่งบ้านนั้น เราไม่มีทางทำได้ดีเท่ากับวิศวกรหรือสถาปนิก กฎหมายก็เหมือนกันอยากให้มีกฎหมายเรื่องอะไร ทำนองไหนทุกคนคิดได้ แต่จะเขียนให้มันออกมาเป็นทำนองนั้น เป็นเรื่องนั้น และถูกต้องด้วยหลักนิติธรรม ไม่ขัดกับกฎหมายอื่น เป็นถ้อยคำที่กะทัดรัด เป็นเรื่องทางเทคนิคที่คนธรรมดาทำไม่ได้ หรือทำได้ก็สู้นักเทคนิคไม่ได้ เราพูดกันว่า กฎหมายต้องใช้ภาษาที่เรียบง่ายที่คนธรรมดาอ่านแล้วเข้าใจ มันไม่ได้แปลว่านักเขียนหรือนักแต่งนิยายจะสามารถเขียนกฎหมายได้เพราะเขาเก่งในเชิงภาษา ไม่ใช่ แต่เพราะภาษากฎหมายก็มีภาษาของตัวเอง ไม่สามารถบรรยายดิน น้ำ ลม ไฟได้อย่างนวนิยาย ที่ผ่านมาเราจะพบว่าทั้งในสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเป็นไปนานๆ เข้าก็จะเกิดรู้สึกว่าอะไรที่ฉันเขียนลงไปในร่างกฎหมายนั้น เวลาออกมาก็ใช้ได้ทุกที เพราะฉะนั้น ฉันก็น่าจะเป็นนักร่างกฎหมายที่ดีได้ ความจริงไม่ใช่ เขาเป็นนักออกกฎหมายไม่ใช่นักร่างกฎหมายที่ออกมาได้เพราะมีอำนาจรัฐธรรมนูญบังคับ เมื่อเขียนออกมาบังคับมันก็บังคับ แต่บังคับแล้วจะเกิดความยุ่งยาก จะเกิดความเดือดร้อน จะเกิดความสาหัสในการปฏิบัติหน้าที่อย่างไร หรือในที่สุดในบางครั้งบางคราวไปขัดกันยังขัดรัฐธรรมนูญ หรือไม่เป็นอีกเรื่องหนึ่ง
ถามว่าในปัจจุบันทำอย่างไร เขาก็เรียกเจ้าหน้าที่ สคก. ไป ใหม่ๆ เขาก็เชื่อฟังดีนานๆ เข้าเขาก็ว่าอย่ามายุ่งเด็กๆ ทั้งนั้น ก็เลยเถียงกันเอง ในที่สุดก็เขียนได้แต่ว่าก็เสี่ยงหน่อย แต่ว่าคนที่เขียนร่างกฎหมายมาเป็นอาชีพเป็นนักเทคนิคในทางร่างกฎหมายกับคนที่ไม่ได้เป็นนักร่างกฎหมายมาโดยอาชีพถึงจะอ่านกฎหมายมาเยอะใช้เวลาในการเขียนต่างกันเยอะ ความระแวดระวังไม่ให้ขัดแย้ง ไม่ให้ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ไม่ให้ขัดต่อกฎหมายนั้นกฎหมายนี้ หรือความสอดคล้องกันในตัวกฎหมายเดียวกันก็มีแตกต่างกัน
ในออสเตรเลียเขากำหนดเป็นเรื่องตายตัวว่า คนที่ไม่ได้เป็นนักเทคนิคทางกฎหมายอย่าเขียนกฎหมาย กระทรวง ทบวง กรมใดต้องการกฎหมาย บอกมาว่าจะเอากฎหมายเรื่องใด มีรายละเอียด มีสาระสำคัญอย่างไร แล้วนักร่างกฎหมายเขาไปทำให้มันเป็นรูปเป็นร่างได้ภายใน ๑๕ วัน ๓๐ วันส่งกลับคืนมาให้ เมื่อร่างกฎหมายไปถึงสภา สภาก็มีสิทธิมีอำนาจที่จะรับหลักการ ไม่รับหลักการหรือจะปรับปรุงหลักการอย่างไรก็ได้ แต่ไปแก้ไม่ได้ บอกมาว่าอันไหนไม่ดี ไม่อยากได้ อยากได้อย่างไรบอก แล้วเจ้าหน้าที่ฝ่ายร่างกฎหมายเขาจะไปเขียนมาให้ แล้วมาดูว่าใช่หรือไม่ ถ้าไม่ใช่เขาก็จะเขียนมาให้ใหม่จนบอกว่านี่ใช่แล้วก็ OK มันก็เร็วขึ้นไม่ต้องมานั่งเถียงกันว่านี่มันจะเป็น “และ” หรือ “หรือ” หรือ แปลว่า “และ” หรือไม่ หรือ “และ” แปลว่า “หรือ” หรือไม่ เถียงกันอย่างไรก็ไม่ได้เรื่อง ก็ให้คนที่เขาเก่งคนที่เขาชำนาญเขียนให้ไม่ดีกว่าหรือ
ถ้าเราสามารถทำอย่างนั้นได้ปัญหาของฝ่ายนิติบัญญัติที่จะตรากฎหมายไม่ให้ขัดแย้งกัน ไม่ให้ขัดต่อรัฐธรรมนูญ ก็อาจจะเบาบางลง อย่างน้อยเวลาเกิดติดขัดขึ้นมาก็โทษเจ้าหน้าที่เทคนิคได้ ไม่ต้องไปแบกรับเอาไว้อย่างที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน สภาอาจจะรู้สึกว่าถ้าทำอย่างนั้นงานจะน้อยไปหรือเปล่า จะเป็นการมัดมือชกหรือเปล่า ความจริงไม่ เพราะอำนาจสิทธิขาดยังอยู่ที่สมาชิกสภาที่จะบอกว่านั่นใช่หรือไม่ใช่ ก็เหมือนกับเรากินข้าวไม่จำเป็นที่เราจะต้องไปหั่นผักเองตั้งแต่แรก ถ้าอยากจะทำก็ให้แม่ครัวเขาหั่นให้เตรียมให้แล้วเราก็ไปผัดๆ ย่างๆ ปิ้งๆ หรือถ้าอยากวางตัวเป็นเจ้านายก็นั่งแล้วคอยติว่านั่นอร่อย ไม่อร่อย คนที่มีหน้าที่เขาก็ทำไป ซึ่งกระบวนการนี้คงไม่ใช่ทำได้ง่าย แต่คิดว่าค่อยๆ คิดกันไป ค่อยๆ เล็งเห็นความสำคัญกันไปบางทีวันหนึ่งจะสำเร็จได้ แต่การจะทำอย่างนั้นได้ก็ไม่ใช่ว่าอยู่ๆ ปุ๊บปั๊บแล้วตัดสินใจเอาว่าทำ จะทำได้ก็ไม่ใช่ เพราะเราจะต้องหาเจ้าหน้าที่ที่เป็นวิศวกรหรือสถาปนิก ในทางกฎหมายเอาไว้ให้พร้อม และมีหลายๆ หน่วยก็ไม่ได้ เพราะถ้าขืนมีหลายๆ หน่วยมันก็จะมีแบบมีวิธีการคิดที่แตกต่างกัน แล้วในที่สุดกฎหมายก็จะกลายเป็นอะไรที่มีหลายรูปแบบ สคก. เองคงจะต้องเป็นคนรับภาระนี้และจะต้องพัฒนาตัวเองให้พร้อมที่จะรับงานนี้ได้ ซึ่งก็คิดว่าไม่ยากเพราะทุกวันนี้ เจ้าหน้าที่ สคก. ก็หัวไม่วางหางไม่เว้น เพราะต้องวิ่งไปสภาในทุกคณะกรรมาธิการที่พิจารณากฎหมายไปจนกระทั่งต้องส่งเด็กๆ ไปกันแล้ว เพราะฉะนั้น ถ้าพัฒนาตัวเจ้าหน้าที่ขึ้นให้เพียงพอ ขยายงานส่วนนี้ออกไปก็จะไปสามารถรับใช้ฝ่ายนิติบัญญัติได้
อีกด้านหนึ่งที่เป็นอุปสรรค คือ ด้านร่างกฎหมายที่มาจากราชการประจำ ใครที่มาจากกระทรวง ทบวง กรม ก็จะรู้ว่า เวลาที่เจ้านายใช้ให้ร่างกฎหมายมันเป็นปัญหามากมายขนาดไหน และในที่สุดก็หนีไม่พ้นที่ต้องไปตั้งคณะกรรรมการมาเพื่อร่างกฎหมาย งานยกร่างกฎหมายจะใช้คณะกรรมการไม่ได้ ไม่เหมือนงานพิจารณาร่างกฎหมาย งานร่างกฎหมายต้องทำด้วยตัวคนเดียว หากจะมีอีก ๒ - ๓ คน ๒ - ๓ คนนั้นก็นั่งรอ คนแรกก็ไปร่างมาก่อนซึ่งจะได้ ๕๐% คนที่ ๒ ก็จะมาเติมได้ ๗๐% คนที่ ๓ เติมเป็น ๑๐๐% เพราะคนแรกที่ร่างกว่าจะร่างจนจบบทนั้นอ่านมาหลายเที่ยว อ่านไปอ่านมาชินมองไม่เห็นความผิดพลาด มองไม่เห็นความตกหล่น เพราะถ้าเริ่มอ่านบรรทัดแรกก็จำได้ว่าบรรทัดที่ ๒ - ๓ เป็นอย่างไรก็เลิกอ่านแล้ว หาไม่เจอแล้ว คนที่ ๒ มาอ่านถึงจะเจอ คนที่ ๓ ก็จะเติมเต็ม แต่ถ้าใช้คณะกรรมการร่างนั้นใช้ระยะเวลายาวนาน ไม่เหมือนการพิจารณาร่างกฎหมาย ซึ่งใช้คณะกรรมการเพราะมีร่างให้ดูแล้วต่างคนต่างดูร่างเดียวกัน แต่ว่าขีดความสามารถของนิติกรในกระทรวงก็ไม่อยู่ในฐานะที่จะยกร่างกฎหมายได้ เพราะไม่มีพื้นฐานความรู้
สคก. พยายามจะเปิดหลักสูตรกฎหมายมหาชนพร้อมทั้งสอดแทรกเรื่องการร่างกฎหมายลงไป ถ้าเราอบรมเพียงแค่ ๓ ชั่วโมง ๖ ชั่วโมงแล้วเป็นนักร่างกฎหมายได้ สคก. คงจะมีคนล้นงานไปแล้ว แต่มันไม่ได้ต้องใช้เวลา ๕ - ๖ ปีกว่าถึงจะเริ่มเขียนกฎหมายได้เป็นภาษากฎหมายได้ดังใจ เพราะฉะนั้น อบรมไปก็ทำไม่ได้ และต้องไปตั้งคณะกรรมการอย่างกระทรวงมหาดไทยทำ เราก็จะพบว่างานก็ล้น ต้องตั้งเป็นคณะที่ ๑ คณะที่ ๒ ทำนอง สคก. กว่าจะผ่านมหาดไทยมาได้เป็นปีเหมือนกัน เมื่อร่างกฎหมายมาเสร็จแล้วก็ใช่ว่าจะใช้ได้ มาถึง สคก. ก็ต้องรื้อหมด แล้วไปเสียเวลาตรงนั้นทำไม เหตุที่ต้องทำอย่างนั้นก็เพราะว่าเวลาจะเสนอไปยังคณะรัฐมนตรีต้องมีร่างกฎหมายไปให้คณะรัฐมนตรีดู คณะรัฐมนตรีจะได้รู้ว่าหน้าตากฎหมายเป็นอย่างไร บังเอิญผมก็โชคร้ายเคยไปอยู่ในคณะรัฐมนตรีเป็น ๑๐ ปี ก็รู้ว่าคนที่อ่านร่างกฎหมายที่เสนอไปยังคณะรัฐมนตรีมีไม่กี่คน ที่เขาอยากรู้ คือ อยากรู้ว่า ที่จะมีกฎหมายขึ้นมาฉบับหนึ่งนั้น จะว่าด้วยเรื่องอะไร จะเกิดประโยชน์อะไร จะได้ผลงานอะไร มากกว่าที่จะอยากรู้ว่ามีมาตราว่าด้วยการแต่งตั้งกรรมการเพิ่มหรือไม่ ใครเป็นประธานกรรมการ กรรมการได้เบี้ยประชุมเท่าไหร่ เรื่องพวกนี้เขาไม่อยากรู้ แต่ว่าเวลาร่างกฎหมายมันก็ต้องมีอยู่ครบถ้วน
จะเป็นไปได้หรือไม่ ถ้าเวลาที่หน่วยงานทั้งหลายจะมีกฎหมายต้องการมีกฎหมาย ประชุมปรึกษาหารือกันว่าจะมีกฎหมายเพื่ออะไร ในเรื่องอะไร ต้องการสาระสำคัญๆ อย่างไร เป็นข้อๆ แล้วไปบอกคณะรัฐมนตรีว่าอยากมีกฎหมายอย่างนี้ แล้วส่งมาให้ สคก. สคก. ก็ลงมือร่างโดยเอาเจ้าหน้าที่คนที่จะทำงานเรื่องนั้นมานั่งคุยให้ฟังว่าคุณจะทำอะไร ทำอย่างไร เพื่ออะไร แล้ว สคก. ก็เขียนให้ จะใช้เวลาเร็วกว่าหรือไม่ คณะรัฐมนตรีจะดูได้อย่างชัดเจนได้เร็วกว่าหรือไม่ เพราะมีเพียงไม่กี่ข้อก็จะสามารถบอกได้หลักการอย่างนี้ควรเอาหรือไม่เอา เวลานี้ที่เป็นปัญหาพอส่งร่างเข้าไปคณะรัฐมนตรีบอกรับหลักการ ในนั้นมันมีอะไรที่ไม่เข้าท่าก็ตั้งเยอะพอมาถึง สคก. สคก. ก็ตรวจดู แก้ไขบางเรื่องเขาก็บอกว่าไม่ได้ อย่างนี้ไม่ได้ ถ้าเป็นเจ้าหน้าที่หน่วยงานที่ไม่ยึดติดในอำนาจมากก็ฟังด้วยเหตุด้วยผล หน่วยงานที่ยึดติดในอำนาจมากก็จะยืนยันว่าไม่ได้ เรื่องนี้คณะรัฐมนตรีรับหลักการมาแล้วจะไปแก้ไม่ได้ ก็เป็นเรื่องที่ต้องทะเลาะกัน ถกเถียงกัน พอดีพอร้ายกฎหมายก็ล่าช้า เพราะคณะกรรมการกฤษฎีกาเขาดูถ้าอะไรเหลือบ่ากว่าแรงเขาก็ไม่สามารถจะเขียนให้ได้ ถึงจะยืนยันอย่างไรเขาก็ไม่เขียน หรือเขียนไปอีกทิศทางหนึ่ง แล้วก็ไปแก้กันเอาเอง ใครอยากได้หรือพอดีพอร้ายเขาก็ส่งคืนเลย ทำให้ไม่ได้ ซึ่งก็ยิ่งเสียเวลามากขึ้นไปอีก
การจะทำอย่างนี้ได้ สคก. ต้องพร้อมอีกเช่นเดียวกัน ก็ต้องมีคนมากขึ้น ถามว่า สคก. พร้อมที่จะหาคนมาเพิ่มเพื่อที่จะฝึกคนเหล่านี้ขึ้นไปเพื่อทำหน้าที่ ๒ ขา ขาหนึ่งทำหน้าที่ให้กับกระทรวง ทบวง กรม ขาหนึ่งทำหน้าที่ให้กับสภาได้หรือไม่ ผมคิดว่าขาที่ทำให้กับสภานั้น ทุกวันนี้ทำอยู่แล้วอย่างไม่เป็นทางการ แต่ก็ด้วยความลำบากยากเข็ญเพราะต้องวิ่งลอก วิ่งไปวิ่งมากำลังประชุมอยู่เลขานุการบอกว่าผมต้องไปสภาแล้ว ก็ไม่เป็นไรก็ยังพอได้ แต่เท่าที่ทำให้กับกระทรวง ทบวง กรม ซึ่งต้องการคนที่เก่งพอสมควรเกือบจะเรียกว่า คนจะมาทำตรงนี้ได้ต้องทำหน้าที่เลขานุการให้กรรมการฯ มาแล้วอย่างน้อยสัก ๔ - ๕ ปี เพราะคนที่เขียนร่างคนแรกยากกว่าการพิจารณา คอยติติงว่าอันนั้นดีอันนี้ไม่ดี อันนี้ผิดอันนี้ไม่ผิด เพราะมันต้องคิดเองทั้งหมด นอกจากเชิงความรู้ในงานร่างกฎหมายแล้วยังต้องการความรู้แบบเป็ดในเรื่องทั่วๆ ไปเพราะจะต้องไปร่างกฎหมายว่าด้วยเรื่องนั้นๆ ที่บางทีเราไม่เคยได้ยินมาเลยด้วยซ้ำว่ามันคืออะไร เช่น ผมต้องตรวจพิจารณากฎหมายว่าด้วยแสงซินโครตรอน เกิดมาในชีวิตยังไม่เคยได้ยินหน้าตาเป็นอย่างไรไม่รู้ด้วยซ้ำ เขาเขียนนิยามมาให้ว่า แสงซินโครตรอนคือแสงที่ผลิตได้จากเครื่องกำเนิดซินโครตรอน ตกลงก็ยิ่งไม่รู้ใหญ่ว่ามันคืออะไร เพราะหน้าตาเครื่องกำเนิดซินโครตรอนเป็นอย่างไรก็ไม่รู้ ก็ต้องทำความเข้าใจอยู่สักเดือนได้ถึงจะเข้าใจ เพราะฉะนั้น คนที่จะร่างกฎหมายเป็นครั้งแรกต้องมีความรู้สูงกว่า ซึ่งตรงนี้ต้องใช้เวลาในการสร้าง
ถามว่าด้วยกลไกและระบบราชการในปัจจุบันสร้างคนเหล่านี้ได้หรือไม่ ตอบว่าสร้างไม่ได้ อย่างน้อยที่สุดในช่วง ๔ - ๕ ปีนี้สร้างไม่ได้ เพราะคนที่เก่งแล้วสร้างขึ้นมา ๓ ปี เขาก็ไปเป็นตุลาการ ไม่เป็นศาลก็ไปเป็นอัยการ เพราะโดยตำแหน่งและเงินเดือนมันเอื้อมากกว่า สบายกว่า กว่าจะรู้ว่าตกระกำลำบากก็ ๑๐ ปีไปแล้ว ถอนตัวไม่ได้แล้ว เพราะฉะนั้น ถ้ากลไกระบบราชการเป็นอยู่ปัจจุบัน สคก. ก็สร้างไม่ได้ จะต้องมีระบบที่มีค่าตอบแทนที่แตกต่างไปจากระบบธรรมดาซึ่งจะไปขึ้นเงินเดือนนิติกร สคก. ให้มากกว่าที่อื่นก็ไม่สามารถทำได้ในระบบราชการ
เดี๋ยวนี้มีองค์กรใหม่เรียกว่า SDU หน่วยบริการพิเศษ สคก. อาจจะต้องคิดตั้งเป็นหน่วยบริการพิเศษรับร่างกฎหมายให้กับกระทรวง ทบวง กรม แล้วเอาเงินมาแบ่งกัน ทุกวันนี้กระทรวงหลายกระทรวงเขาเริ่มใช้วิธีไปจ้างคนข้างนอกไปร่างกฎหมาย เวลาที่ไปจ้างก็ไปจ้างสำนักงานทนายความร่าง ทนายความร่างกฎหมายอะไรได้ ร่างมาก็ไม่ต่างไปเท่าไหร่ เพราะฉะนั้น ถ้ามาจ้าง SDU ของ สคก. แทนที่จะไปจ่ายเขา ๕ ล้านบาท สคก. อาจจะคิดแค่ ๒ ล้าน แค่นั้นก็รวยแล้ว ก็อาจจะเป็นช่องทางหนึ่งก็ได้ หรืออาจจะต้องสร้างกลไกอย่างที่ ก.พ. กำลังสร้าง เรียกว่า นักกฎหมายภาครัฐ มีจะให้เงินเดือนสูงขึ้นซึ่งมันก็คงเป็นส่วนหนึ่งเท่านั้น แต่ผมนึกว่าถ้าให้ค่าตอบแทนที่เพียงพอ แต่ยังมีคนไหลออกเพราะเขาชอบกระบวนการอื่น ถ้าคิดในแง่ดีก็เป็นของดีเพราะแปลว่าคนที่อยู่ สคก. คือคนที่รักงานนี้จริงๆ นอกจากจะมีพรสวรรค์แล้วต้องเป็นคนที่รักมันจึงจะอยู่ได้ด้วยความสุข สนุก ในชีวิตคนเรามันเจอแต่ความทุกข์ ถ้าเราสามารถทำงานได้อย่างมีความสนุกชีวิตมันดีขึ้นไปอีกเป็นกองเลย ถ้าต้องทำงานด้วยความทุกข์ก็เหมือนกับตกนรกทั้งเป็น ถ้าเรามีปัจจัยดึงดูดเพียงพอไม่ต้องเท่าคนที่อยู่ก็จะเป็นคนที่รักและคนที่รักจะมีความเจริญก้าวหน้าได้เร็วกว่าเพราะทำงานด้วยใจรัก อย่างไรก็ตาม ไม่ใช่ว่าดีดนิ้วแล้วก็จะทำงานได้สำเร็จเพราะมันต้องการเวลาในการฝึกฝน
ถามว่า สคก. ทำงานอย่างไร อุปสรรคอย่างหนึ่งก็คือ มีความมากมายมหาศาลของงาน ทำงานหัวไม่วางหางไม่เว้น คนบางกลุ่มใน สคก. เขาไม่รู้จักวันเสาร์ - อาทิตย์ ไม่รู้ด้วยซ้ำว่า ๑๖.๓๐ น. เป็นเวลาเลิกงานแล้ว เพราะไม่ค่อยได้เลิก การที่ต้องใช้เวลาในการทำงานมากก็เพราะ เราไม่มีต้นแบบทั้งที่สมควรมีได้ตั้งนานแล้ว ไม่มีคู่มือเป็นพื้นฐานให้เวลาทำงานจริง สคก. ควรจะสะสมต้นแบบของกฎหมายมาได้ครบแล้ว ในต่างประเทศมีฟอร์มไว้เลย มาถึงก็กรอกส่วนที่แตกต่างเท่านั้น ซึ่งเราคงจะทำไม่ได้ แต่เราควรจะมีต้นแบบตั้งแต่มาตรา ๑ ถึงมาตราสุดท้ายที่เป็นมาตราหลัก มีกี่แบบก็ทำเป็นตัวร่างไว้ให้แล้วมันจะเป็นคู่มือ นอกจากของเราเองก็จะเป็นคู่มือของกระทรวง ทบวง กรม ที่จะช่วยเขาได้ตราบเท่าที่เขายังไม่มาให้เราร่าง ด้วยกลไกอย่างนี้บางทีก็จะช่วยแก้ปัญหาความล่าช้าในปัจจุบันให้บรรเทาลงได้บ้างก่อนที่จะไปถึงจุดที่เป็น ideal จริงๆ
เรื่องสุดท้ายคือทัศนคติที่มีต่อกฎหมาย ณ ปัจจุบันนี้ กฎหมายที่ออกมาเป็นเครื่องมือของฝ่ายบริหารยังมุ่งในลักษณะเดิมคือลักษณะที่ว่าส่วนราชการเป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่ เพราะฉะนั้น จำเป็นต้องมีเครื่องมือที่ทรงอำนาจ ทัศนคติอย่างนี้ทำให้จำเป็นต้องมีกฎหมายที่เอื้อเป็นเครื่องมือของส่วนราชการมากขึ้นๆ ทัศนคติที่ว่ากฎหมายเป็นอันตรายยังกระจายไปไม่ทั่วถึง กฎหมายทุกชนิดเป็นอันตรายต่อคนทั้งสิ้น เพราะอย่างน้อยที่สุดมันก็มาบังคับเราให้ทำอย่างนั้นไม่ทำอย่างนี้ ณ วันนี้คณะรัฐมนตรีมีมติแล้วว่าก่อนจะออกกฎหมายต้องตรวจ check list ตอบคำถามเหล่านั้นให้ได้ว่าจำเป็นจริงๆ แต่ถามว่าได้ใช้กันรึยัง ตอบว่ายังไม่ได้ใช้อย่างจริงจัง ต่อไปคงได้ใช้ เพราะว่าตอนนี้กำลังเขียนระเบียบว่าด้วยการเสนอเรื่องต่อคณะรัฐมนตรี ซึ่งในนั้นกำหนดตายตัวว่าถ้าใครเสนอกฎหมายเข้าไปจะต้องมีคำตอบจาก check list เหล่านั้นครบถ้วนแล้ว ถ้าทำ check list นี้ได้กฎหมายก็จะถูกสกัดไปได้บางส่วน แต่ทัศนคติที่มีต่อการทำงานทำหน้าที่ก็จำเป็นต้องค่อยๆ เปลี่ยนเมื่อมีการปฏิรูประบบราชการเป็นว่าราชการต้องทำงานเพื่อบริการประชาชน
ทัศนคติในเรื่องอำนาจก็ต้องเปลี่ยนแปลงไป เพราะเมื่อมีหน้าที่เพื่อบริการประชาชนคุณก็ทำเหมือนบริษัทร้านค้าก็ทำ หาลูกค้าแล้วบริการลูกค้า ไม่เห็นต้องมีกฎหมายที่ไหนต้องออกไปบังคับคน นอกจากเป็นเรื่องจำเป็นจริงๆ ถ้าเริ่มเปลี่ยนทัศนคติอย่างนั้น กฎหมายก็จะน้อยลงและเป็นอันตรายน้อยลงด้วย เรามีกฎหมายทุกเรื่องที่บังคับให้ประชาชนทำอะไร แล้วก็มีบทบัญญัติว่าให้อำนาจหน้าที่เข้าไปตรวจสอบเข้าไปสอบถามในเรื่องเอกสารต่างๆ และบัญญัติว่าผู้ใดขัดขวางหรือไม่อำนวยความสะดวกให้แก่พนักงานเจ้าหน้าที่ ต้องระวางโทษมีมาโดยตลอด นอกจากนี้กฎหมายเดียวกันนั้นยังบังคับราษฎรว่า คุณจะทำอย่างนั้นต้องมาแจ้ง แล้วเคยมีหรือไม่ว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องอำนวยความสะดวกเวลาที่เขามาขออนุญาตหรือมาแจ้ง ไม่เคยมี ยังไม่ต้องฝันไปถึงว่าจะมีบทบัญญัติว่าเจ้าหน้าที่ผู้ใดไม่อำนวยความสะดวกแล้วต้องลงโทษ ถ้าทัศนคติเปลี่ยนไปเริ่มชั่งน้ำหนักบางทีกฎหมายก็จะน้อยลง ผมเริ่มทดลองไปฉบับหนึ่งเมื่อ ๒ - ๓ วันนี้ พระราชบัญญัติว่าด้วยธุรกิจนำเที่ยวและมัคคุเทศก์ เราไปบังคับให้ผู้ที่ประกอบธุรกิจท่องเที่ยวต้องมาขออนุญาต บังคับให้มัคคุเทศก์ต้องมาแจ้งจดทะเบียน ผมก็ใส่ลงไปว่าถ้าเขามาขออนุญาตแล้วไม่มีเหตุ แล้วไม่อนุญาตก็ดี ไม่อำนวยความสะดวกในการเข้ามาอนุญาตมาจดทะเบียนก็ดี ให้มีโทษ ก็ไม่รู้ว่าไปถึงสภาเขาจะยอมผ่านหรือไม่ แต่ก็จะได้ดูใจว่าสภาเขาทำหน้าที่อะไร เพราะบางทีสภานั้นผลัดกันมาเป็นรัฐบาลกันนานๆ มันก็ติดยึดในความเป็นผู้มีอำนาจในรัฐบาลจนลืมงานฐานะความเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเป็นตัวแทนของราษฎรไปก็ได้ ก็กำลังรอดูอยู่ว่าผลจะเป็นอย่างไร
อีกเรื่องหนึ่งก็คือคนเขียนกฎหมายทั้งหลาย คณะกรรมการมีอำนาจหน้าที่ดังต่อไปนี้ เราจะพบว่าในสังคมไทยปัจจุบันที่เกิดปัญหายุ่งยากมาก เดือดร้อนกันทั่วไปนั้นเพราะคนมักใช้อำนาจโดยไม่ได้นึกถึงหน้าที่ ไปฟังดูเถอะทุกครั้งที่เขาบอกว่าผมมีอำนาจ ผมทำอย่างนี้ให้เพราะผมมีอำนาจ ไม่เคยบอกว่าแล้วผมมีหน้าที่อะไร ซึ่งจริงๆ ก็เป็นค่าถัวเฉลี่ยของคนไทยอยู่แล้วที่นึกถึงแต่สิทธิไม่ได้นึกถึงหน้าที่ เพราะฉะนั้น เจ้าหน้าที่ก็นึกอย่างนี้ ความจริงที่เขาให้อำนาจ เพราะเขาบอกว่าคุณมีหน้าที่ ในการไปทำหน้าที่เมื่อเดือดร้อนก็ให้ใช้อำนาจ ไม่ใช่ให้คุณมีอำนาจเฉยๆ คุณจะมีอำนาจต่อเมื่อคุณทำหน้าที่ เมื่อวานจึงขอแก้แบบของ สคก. เขียนอย่างนี้ได้หรือไม่ว่า ให้มีหน้าที่และจึงมีอำนาจดังต่อไปนี้ คือหน้าที่มาก่อน ถ้าเมื่อไหร่คุณไม่ทำหน้าที่อำนาจคุณก็ไม่มี เพื่อให้เปลี่ยนทัศนคติว่า ทุกวันนี้พอให้อำนาจแล้วก็จะติดยึดอยู่ตลอดเวลาว่าอำนาจนั้นติดตัวเราไป ความจริงไม่ใช่
ขอขอบคุณข้อมูลจาก
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา
ท่านมีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานกรรมการกฤษฎีกา คณะที่ ๑ ในการสัมมนาเชิงปฏิบัติการ วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ ณ โรงแรมรอยัล ซิตี้ กรุงเทพมหานคร
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น